Mida tähendab avaliku huvi kriteerium hankija määratlemisel ja muid ootamatusi Riigikohtust

Kolmapäeval nägi ilmavalgust Riigikohtu lahend niinimetatud Halulaeva kohtuasjas. Kaasuses tõlgendas kohus mitmeid RHS 2007 sätteid, sealhulgas hankijaks määratlemist avaliku huvi kriteeriumi alusel ning kvalifitseerimise tingimuste proportsionaalsust ja hindamiskriteeriumite läbipaistvust lihthankemenetluses. Kuigi asi puudutas vana seadust, on lahendis väljendatud tõlgendused vähemalt osaliselt aktuaalsed ka kehtiva RHS-i tõlgendamisel. Heidame siis pilgu peale.

Kohtuvaidlus tõusetus hankest, millega MTÜ soetas halulaeva tehnosüsteemi ja tellis selle paigalduse. Eesti Rahvusringhäälingu andmetel on “halulaev” sünonüümiks Hiiumaa kaljasele, olles saanud nime selle järgi, et säärase laevaga veeti mandrile küttepuid.

Sellest soetusest tõusetus omakorda klassikaline finantskorrektsioon otsus, milles PRIA nõudis MTÜ-lt Halulaev tagasi 25% abikõlbulikest kuludest. Ameti nõue põhines kahe alusel – kvalifitseerimise tingimuste ebaproportsionaalsusel ja hindamiskriteeriumite läbipaistmatusel. Täpsemalt öeldes väljendus väidetav ebakohasus selles, et asjade tarnimise ja paigaldamise lepingu puhul pole ajaloolise purjelaeva ehitustööde või renoveerimise kogemuse nõue asjakohane ning riigihanke alusdokumentides puudusid pakkumuse hindamise kriteeriumid ja nende osakaalud.

Riigikohus võttis esmalt seisukoha küsimuses, kas kõnealune toetust saanud MTÜ oli üleüldse hankija. Siin jõudis kohus vähemasti minu jaoks üllatuslike argumentide najal järelduseni, et mh ka kehtiva RHS § 5 lg 2 p 5 alusel saab hankijaks olla ainult selline rahastatav isik, kes täidab avalikku ülesannet. Viimast täidab isik aga kohtu hinnangul siis, kui pädev asutus on eraisikule õigusakti või lepinguga andnud volituse või pannud kohustuse osutada avalikes huvides sellist teenust, mille toimimise eest vastutab seaduse järgi lõppkokkuvõttes riik või mõni muu avalik-õiguslik juriidiline isik.

Võrreldes paljude praktikute varasemate arusaamadega, on tegu avaliku huvi kriteeriumi alusel hankija määratluse ulatusliku kitsendamisega. Avaliku ülesande täitmine Eesti siseriikliku õiguse alusel on kitsam mõiste kui avalikes huvides ülesande täitmine EL õiguse mõttes. Näiteks peab eraõiguslikule isikule avaliku ülesande delegeerimine toimuma üpriski konkreetsel alusel halduslepingu või õigusakti alusel (vt HMS § 8 lg 1, HKTS § 3). Võtmata seisukohta selles, kas säärane tõlgendus on kooskõlas Euroopa Kohtu varasema praktikaga, võib vaielda argumentatsiooniga, kas avalikes huvides ülesande täitmine RHS § 5 lg 2 p 5 mõttes saab olla samastatav avalikes huvides teenuste osutamise kohustamisega. Nimelt on kõnealuses sättes viidatud “ülesanne avalikes huvides” Euroopa Liidu õiguse autonoomne mõiste ning seega peaks olema ettevaatlik selle sisustamisel siseriikliku õiguse kaudu.

Konkreetses kaasuses leidis Riigikohus, et MTÜ küll tegutses põhikirja p 1 kohaselt avalikes huvides, kuid see toimub vaid kaebaja liikmeskonna vabatahtliku huvitegevusena. Kaebaja tegevus on vabakonna hobitegevus ja sellisena kaitstud põhiseadusliku ühinemisvabadusega (põhiseaduse § 48 lg 1 esimene lause). Ainuüksi toetuse maksmine ei muuda vabakonna tegevust avaliku ülesande täitmiseks.

Kvalifitseerimise tingimuse osas oli Riigikohtu seisukoht lakooniline, põhinedes tõdemusele, et kuna seadme paigaldaldamine on osa laevaehituse või renoveerimise protsessist, ei ole sellise kogemuse nõue meelevaldne. Olles oma laevaehituse karjääris valmistanud üksnes paberlaevukesi, sh ilma seadmeteta, ei oskagi selle järelduse kohta midagi arvata. Küll aga ei ole lahendist jälgitav, kas nõude proportsionaalsuse analüüs päädiski Riigikohtus üksnes selle kohasuse (meelevaldsuse) hindamisega.

Hindamiskriteeriumi osas asus kohus positsioonile, et lihthankemenetluses ei pidanudki need olema alusdokumendis sätestatud, kuivõrd asjaomased hankemenetluse peatüki sätted olid lihthankes fakultatiivsed. Minnes edasi, leidis kohus, et kvaliteedi hindamise täpsemate kriteeriumite seadmise kohustus ei tulene lihthankemenetluses ka riigihanke korraldamise üldpõhimõtetest ja lihthankemenetluses tuleb üldpõhimõtteid sisustada sarnaselt ideekonkurssidega, ehk siis leebemalt. Seda järeldust põhjendas kohus arutluskäiguga, et vastupidisel juhul muutuks hankemenetluse normide kohaldamisala piiramine lihthanke puhul sisutuks. Riigihanke korraldamise üldpõhimõtted nõuavad kvaliteedi hindamise kriteeriumide ja nende suhteliste osakaalude eelnevat kindlaksmääramist ja avaldamist lihthankes vähemalt siis, kui hankija hilisemate selgitustega ei ole konkreetsel juhul võimalik läbipaistvust ja kontrollitavust vajalikul määral tagada või kui ilma eelnevate kriteeriumideta ei ole välistatud pakkujate ebavõrdne kohtlemine.

Tuleb tõdeda, et sedavõrd leebe tõlgendus hindamiskriteeriumite läbipaistvusele, võib absolutiseerituna ukse avada täiesti ebaselgetele ja ettenähtamatutele hindamistele. Ka kohus näib otsuse lõppakordides seda mõistvat, kuid on kahedav, kas tagasinõuete kontekstis saab tegeliku vs teoreetilise läbipaistvuse probleemi sellisel viisil lahendada nagu kohus heaks on arvanud.

Kui alusdokumendist saab seadus

Pikaaegses haldus- ja kohtupraktikas on välja kujunenud põhimõte, mille kohaselt on kehtiv riigihanke alusdokument hankijale, pakkujale ja hiljem vaidlust lahendavale organile siduv, sõltumata dokumendis sätestatu võimalikust vastuolust RHS-iga.

Kirjeldatud printsiibi juured peituvad tõdemuses, et vaidlustamata riigihanke alusdokument on kehtiv eelhaldusakt, mis tuleb vaidlustada selleks ettenähtud tähtaja jooksul (vt nt TlnRnKm 3-18-1008). Teadupärast peab vaidlustus riigihanke alusdokumendi peale olema esitatud enne pakkumuste esitamise tähtpäeva ning HKMS § 268 lg 4 kohaselt ei saa isik hankeasjas tugineda haldusakti õigusvastasusele, kui ta on jätnud kasutamata võimaluse selle vaidlustamiseks.

Seega ei saa vähemalt vaidlustusmenetluses ega hankeasja menetluses pärast alusdokumendi vaidlustamise tähtaja möödumist enam vaielda selle üle, kas alusdokumendis sätestatu oli näiteks õigusvastane, ebamõistlik, asjakohatu, ebavajalik, puudulik, ebaselge, ebaotstarbekas või vastuoluline. Teisisõnu, kui alusdokumendi vaidlustamise tähtaeg on kukkunud, siis saab sellest utreerituna seadus või nagu VaKo alatasa oma otsustes manitseb: „Olles jätnud oma huvid ja/või õigused õigeaegselt kaitsmata, ei saa vaidlustaja seega enam tugineda riigihanke alusdokumentide nõuete väidetavale õigusvastasusele.“.

Mõistagi on viise, kuidas alusdokumenti vaidluseks siiski ka hiljem avada saab. Üks variant on tugineda tüüptingimuste regulatsioonile (vt sellel teemal lähemalt näiteks Mari Kelve-Liivsoo: Võlaõigusliku tüüptingimuste regulatsiooni hankelepingutele kohaldamise kooskõla era- ja hankeõiguse põhimõtetega).

Teine, küll minu jaoks mõnevõrra vastuoluline, viis kasvab välja paljude lemmikust Corpore lahendist, mis rõhutab, et ebaselge alusdokumendi negatiivseid vilju ei peaks jätma pakkuja mekkida. See on viinud mõningate lahenditeni, milles on otsuste üle peetavates vaidlustes asutud kaalu omistama ka sellele, kas alusdokumendi nõue, millele otsus tugines oli näituseks üheselt arusaadav (VaKo 27-18/175058), mõistlik ja vajalik (VaKo 173-18/194960; 168-18/194960; 177-18/194960) või üleüldse täidetav (VaKo 75-14/148839; 181-18/195561).

Tõenäoliselt vääriks alusdokumendi vaidluse hilisema avamise võimalused omaette postitust ning tegelikult ei tahtnud ma sellest ka täna kirjutada.

Mis mind tänasel päeval rohkem huvitab on see, kui kaugele saab kehtiva ja siduva, kuid samal ajal RHS-i või mõne muu õigusaktiga vastuolus oleva alusdokumendiga siis minna. Teisisõnu siis see, kas hankija fantaasia alusdokumendi koostamisel on millegagi piiratud või on tõesti nii nagu üks hea kolleeg (Mart Parind – nimi muudetud toim.) märkis, et hankija võib alusdokumendis ette näha, et pakkuja peab olema varasemalt sulelises kostüümis mööda Raekoja platsi kapanud ja esitama selle kohta tõendi. Ja kui seda nõuet ei vaidlustata, siis olgu tõend olla.

Asjaomasest haldus- ja kohtupraktikast ma õnneks kostüümipeo nõudeid leidnud ei ole ning enamik kaasustest, milles siduva alusdokumendi õigusvastasusele viidatakse, tunduvad suures plaanis üsna ohutud. Näiteks on argumenteeritud puudustele täiendi „samaväärne“ kasutamisel tehnilises kirjelduses või erinevate tingimuste, standardite või kriteeriumite ebakohasusele.

Küll aga on mõningaid kaasuseid, mille puhul on siduvuse piir minu maitsele ületatud või laenates Kadri sõnu, terve mõistus tõrgub vastu. Kõige selgemalt tuleb see esile kaasustes, kus hankija on riigihanke alusdokumendis sätestanud, et kontrollib või kohaldab kõrvaldamise aluseid teisiti, kui RHS ette näeb. Selline olukord esines näiteks ka meediast läbi käinud kagupiiri projekteerimise ja ehitustööde riigihankes, milles lahati küsimust, kas ühe õnnetu puu langetamine ja selle kohta hankepassis märke tegemata jätmine pidanuks või võinuks kaasa tuua pakkuja kõrvaldamise.

Kuna tegemist oli kaitse- ja julgeolekuvaldkonna hankemenetlusega, siis RHS § 177 lg 1 näeb selliste hangete puhul ette kõrvaldamise erisused. Viidatud sätte sõnastus on aga sedavõrd halvasti õnnestunud, et ei ole kooskõlas direktiividega ega võimalda grammatilise tõlgendamise korral üleüldse mõistlikku rakendamist. Võimalik, et just seetõttu oligi hankija alusdokumendis kehtestanud RHS § 95 lg-ga 1 ja 4 sarnaneva kõrvaldamise aluste kohaldamise mudeli. Sellele vaatamata oli alusdokumendis sätestatud mudel erinev sellest, mida RHS § 177 lg 1 ette nägi.

Riigihangete vaidlustuskomisjon asuski seisukohale, et kuna tegemist oli kehtiva ning siduva riigihanke alusdokumendiga, siis tuleb kõrvaldamise aluste kontrollimisel lähtuda just sellest, mis alusdokumendis kirjas, mitte enam sellest, milleks (ebaõnnestunud) seadusesäte hankijat kohustas. Kui kõnealust lahendit absolutiseerida, siis saaks selle põhjal järeldada, et hankija võiks riigihanke alusdokumendis sätestada, et ta kõrvaldamise aluseid ei kontrolli ega kohalda ning kui seda tähtaegselt ei vaidlustata, siis niimoodi hankija peabki talitama.

Olles tänaseks kohtunud ka alusdokumendiga, milles hankija sätestas, et ta otsustest ei teavita, viib see mind mõttelennule, et kas hankija fantaasialend võiks olla veelgi lennukam ning ette näha, et lisaks teavitamata jätmisele ei kohaldata ka ooteaega ega hankelepingu tühisuse sätteid. Kas seadusandja või haldus- ja kohtupraktika peaks kuskil tõmbama piiri ja ütlema, et teatud juhtudel ei saa ka kehtiv riigihanke alusdokument seaduse ees prevaleerida?

Õnneks enamik hankijaid niimoodi nagu viimases lõigus kirjeldatud ei talita, kuna see on suures plaanis ebamõistlik. Lisaks piiravad säärast teguviisi ka Euroopa Liidu rahastuse kasutamist reguleerivad eeskirjad, kuna tagasinõudest tõenäoliselt siduva, kuid samal ajal õigusvastase, alusdokumendi argumendiga ilmselt ei pääse.

Võimalik, et sellist alusdokumenti saaks tõrjuda ka eraõigusest lähtuvate vahenditega, näiteks argumenteerida, et tingimus on vastuolus heade kommetega. Samuti on ettevõtjal õigus pöörduda Rahandusministeeriumi riigihangete järelevalvesse ning sinna saab võimaliku õigusvastase tingimuse järelevalve algatamise otsustamiseks edastada ka VaKo või kohus.

Riigihanke tingimuste vaidlustamise tähtajast

Iga asi omal ajal on riigihangetes tugevalt juurdunud mantra. Sealjuures on eriti oluline järgida vaidlustusega seotud tähtaegasid, sest riigihankevaidlustes puudub VAKOl võimalus tähtaegasid ennistada. Riigihanke alusdokumenti (RHAD) ehk tingimusi endid vaidlustades peab oskama arvutada tähtaegasid tagurpidi, sest RHS § 189 lg 2 p 1 ja 2 alusel peab vaidlustus olema laekunud VAKO-le 2 tööpäeva (lihthankemenetluse korral) või 5 tööpäeva (riigihanke piirmäära ületava hankemenetluse korral) enne pakkumuste, taotluste või ideekavandite esitamise tähtpäeva.

Juurdunud VAKO- ja kohtupraktika kohaselt tuleb tähtaega arvutada viisil, et pakkumuste esitamise tähtaja ja vaidlustuse esitamise vahele jääks 5 täistööpäeva:

  • Esmaspäev – esitan vaidlustuse 23:59 (võib vabalt ka varem esitada)
  • Teisipäev – esimene täistööpäev
  • Kolmapäev – teine täistööpäev
  • Neljapäev – kolmas täistööpäev
  • Reede – neljas täistööpäev
  • Esmaspäev – viies täistööpäev
  • Teisipäev – esialgne pakkumuste esitamise tähtaeg kell 11:00
  • 10 päeva hiljem – muudetud pakkumuste esitamise tähtaeg kell 11:00

Oletame nüüd, et hankija lükkab vahepeal pakkumuste esitamise tähtaega edasi 10 päeva võrra, kuid ühtegi muudatust RHAD-s ei tee. Kas see lükkab edasi ka vaidlustamise tähtaja?

Ei lükka, sest RHS § 185 lg 3 kohaselt võib pikendatud tähtaja jooksul vaidlustada üksnes neid riigihanke alusdokumentide muudatusi (kui hankija on muutnud riigihanke alusdokumente), mis on vastuolus sama riigihanke suhtes tehtud jõustunud vaidlustuskomisjoni otsuse või kohtuotsusega, või nendest sõltumatult tehtud muudatusi. Lühidalt tähendab see seda, et esialgses sõnastuses kehtivate RHAD-de vaidlustamise tähtaeg on ja jääb sõltuma esialgsest pakkumuste esitamise tähtajast. Uus tähtaeg sõltub uuest pakkumuse esitamise tähtajast vaid nende tingimuste osas, mida hankija on muutnud (nt kui muutis tehnilist kirjeldust, siis nende muudatuste osas on pikendatud tähtaeg).

Tallinna Ringkonnakohus on asjas nr 3-18-1008 leidnud, et vaidlustuse esitamise õigust ja tähtaegasid reguleerivatest sätetest tuleneb nende koostoimes, et avatud riigihankes peab riigihanke alusdokumentide peale esitatud vaidlustus üldjuhul VAKO-ni jõudma vähemalt viis tööpäeva enne esialgses hanketeates märgitud pakkumuste esitamise tähtpäeva. Erandina on võimalik vaidlustus esitada ka hiljem, kuid seda vaid tingimusel, et hankija on hanke alusdokumente muutnud ja pakkumuste esitamise tähtaega pikendanud; vaidlustus puudutab neid hankedokumentide punkte, mida on muudetud; ning vaidlustus on esitatud hiljemalt viis tööpäeva enne muudatustega seotud hanketeates märgitud uut pakkumuste esitamise tähtaega. Selline tõlgendus võimaldab viia riigihanke läbi mõistliku aja jooksul, välistades võimaluse hankemenetlust hanke alusdokumentide hilinenud vaidlustamistega pahatahtlikult venitada. Samal ajal tagab selline tõlgendus ka riigihankes osalemisest huvitatud ettevõtja õiguste kaitse. Pakkumuste esitamise tähtaegade määramise regulatsioon (RHS §-d 92 ja 93) tagab, et ettevõtjal oleks piisavalt aega riigihangete registris avaldatud hanketeate ja dokumentidega tutvuda ning otsustada juba esimese hanketeate avaldamise järel, kas ta peab mõnda hankija seatud tingimust enda õigusi rikkuvaks (p 11).

Ka VAKO on eeltoodud lahendi valguses teinud läbivaatamata jätmise otsuseid tuginedes asjaolule, et vaidlustamise tähtaega pidi arvutama esialgsest pakkumuste esitamise tähtajast, mitte uuest tähtajast (vt nt 186-18/197419, p 5.3; 31-19/201697 p 3.3).

Kui kõik on nii selge ja lihtne, siis miks ma sellest räägin?

Sest augustikuus tuli Tartu Ringkonnakohtust kohtuotsus, mis on minu hinnangul eeltooduga vastuolus – 3-19-733. Asjaolude kohaselt korraldas hankija avatud hankemenetlusena toitlustusteenuse hanget ning määras pakkumuste esitamise tähtajaks 16.04.2019. See tähendab, et RHAD vaidlustamise tähtaeg saabus 8.04.2019 kell 23:59. Vaidlustaja esitas vaidlustuse 9.04.2019 veidi enne kella 11, sest ka pakkumuse esitamise tähtaeg oli 5 tööpäeva pärast kell 11. VAKO jättis vaidlustuse 9.04.2019 otsusega läbi vaatamata.

15.04.2019 pikendas hankija pakkumuste esitamise tähtaega kuni 24.04.2019 ning vaidlustaja esitas 16.04.2019 VAKO-le e-kirja, millega taotles 09.04 esitatud vaidlustuse sisulist läbivaatamist. VAKO seda ei teinud.

Edasi läks huvitavaks, sest nii haldus- kui ringkonnakohus pidasid VAKO-le vastava e-kirja esitamist kohustusliku kohtueelse menetluse läbimiseks ja VAKO oleks pidanud vaidlustaja 16.04.2019 e-kirja tõlgendama kui vaidlustusavaldust ja andma tähtaja puuduste kõrvaldamiseks, kuna VAKO oli teadlik vaidlustaja argumentide ja taotluste sisust 09.04 vaidlustuse alusel. Kuna VAKO seda ei teinud, siis seda ei saanud kohtu hinnangul vaidlustajale ette heita ning vaidlustajal oli õigus pöörduda halduskohtusse.

Ringkonnakohus pidas võimalikuks vaadata läbi vaidlustaja nõuded, sest 16.04.2019 esitatud e-kiri oli esitatud tähtaegselt arvestades uut pakkumuste esitamise tähtaega, s.o. 24.04.2019 (otsuse p 27). Registrist nähtub, et hankija ei ole hankedokumente, sh vaidluse esemeks olevaid hindamiskriteeriume muutnud, seega ei oleks tohtinud kohtud seda kaebust menetleda olenemata sellest, kas vaidlustaja on läbinud vaidlustusmenetluse või mitte. Küsimus on hoopis vaidlustamise tähtajas, mis ei pikenenud seetõttu, et hankija lükkas pakkumuste esitamise tähtaega edasi (RHS § 185 lg 3). Otsus kahjuks sõnagagi ei maini RHS § 185 lg-s 3 sisalduvat normi, mistõttu pole teada kaalutlused, miks pidas kohus kaebust tähtaegseks.

Kas on võimalik, et ükski osapool sellele normile ei viidanud ja kohus ei teadnud? Tõsi on see, et vaidlustamise tähtaega reguleeriv norm on ebaloogilises kohas. Vaidlustamise tähtaegasid reguleerib üldiselt § 189 ning § 185 reguleerib seda, mida üldse saab vaidlustada ehk vaidlustuse eset.

Seega kokkuvõttes tuleb tingimusi vaidlustades ikka lähtuda esialgsest pakkumuste esitamise tähtajast ning vaidlustamise tähtaeg ei pikene pakkumuste esitamise tähtaja pikenemise tõttu olenemata sellest, mida ühes kohtuasjas otsustatud on.

Dünaamilisest hankesüsteemist

Seekord tahtsin teile kirjutada dünaamilisest hankesüsteemist (DHS), mis on Eestis äärmiselt alakasutatud – tänase seisuga on registris vaid üks DHS: https://riigihanked.riik.ee/rhr-web/#/procurement/1594408/general-info

Teoorias on DHS hankijate (ja ka pakkujate) jaoks geniaalne vahend erinevate kulutarvikute ja väikevahendite jooksvaks ostmiseks olukorras, kus hankija kulutused eelarve aastal ületavad piirmäärasid ning samas puudub ka soov piirata pakkujate ringi, kellelt nimetatud tarvikuid osta.

Sisuliselt on DHS piiratud hankemenetluse tulemusena sõlmitav avatud pakkujate ringiga raamleping, mille alusel saab hankija osta eelnevalt kindlaks määratud kategooriate alusel asju ja teenuseid (miks mitte ka ehitustöid, kuid tõenäoliselt ei ole DHS selle jaoks kõige sobivam vahend). Juriidiliselt võttes ei ole tegemist raamlepinguga aga väga sarnase süsteemiga. Kuna raamleping on hankijate ja pakkujate jaoks tuttav kontseptsioon, siis rõhutangi DHS sarnasusi ja erinevusi raamlepinguga.

DHS kõige suurem pluss võrreldes raamlepinguga on asjaolu, et sellega saab liituda jooksvalt DHS kehtivuse aja jooksul ehk hankija ei pea konkurentsi sulgema DHS kehtivuse ajaks. Klassikalise raamlepingu miinuseks ongi selle suletus – hankija ei saa raamlepingu kehtivuse ajal lisada uusi raamlepingu partnereid, kuid turu arenedes ja uute tulijate saabudes võiks selline kiusatus tekkida.

Jah, DHSi käitamisega kaasneb suurem halduskoormus hankija jaoks, sest hankija peab jooksvalt vastu võtma DHS-iga liitujate sooviavaldusi ja kontrollima taotlejate vastavust kvalifitseerimistingimustele 10 tööpäeva jooksul alates taotluse esitamisest ning põhjendatud juhtudel saab seda pikendada ka 15 tööpäevani (RHS § 34 lg 2).

Kvalifitseerimistingimuste osas kehtib sealjuures piirang, mille kohaselt ei või taotlejatelt nõuda suuremat aastast netokäivet kui DHS alusel sõlmitavatest hankelepingutest kõige suurema hankelepingu kahekordne eeldatav maksumus (RHS § 32 lg 7). Muid üksnes DHSile kohalduvaid kvalifitseerimistingimuste piiranguid ei ole ehk tingimuste seadmisel tuleb lähtuda §-dest 98-101.

DHS-il puudub maksimaalne kehtivusaeg, mis tähendab, et hankija võib selle kehtestada nii pikaks ajaks, kui vajalikuks peab. Juhul kui hankija leiab, et DHS-i tingimusi tuleb muuta enne selle kehtivusaja lõppemist (nt sätestada rangemad kvalifitseerimistingimused või muuta kategooriaid), siis saab hankija DHSi lõpetada ka enne tähtaja saabumist esitades selle kohta teate registrile.

Hankija edastab kõigile süsteemiga liitunud taotlejatele pakkumuse esitamise kutse koos vajalike dokumentidega ning annab taotlejatele 10-päevase tähtaja pakkumuste esitamiseks. Leping sõlmitakse pakkujaga, kes on esitanud tingimustele vastava ja pakkumuste hindamise kriteeriumide alusel parima pakkumuse.

RHS seletuskirjas on viitega 2011. a uuringule selgitatud, et DHS on mastaabisäästu efektile suunatud paindlik instrument, mis erinevalt raamlepingust ei sulge asjaomase hankija ostude suhtes turgu raamlepingu osapooltest pakkujatele, kellest mõni või halvimal juhul ka kõik ei pruugi selle alusel sõlmitavast hankelepingust huvitatud olla. Raamlepingule vastupidiselt saab hankija dünaamilise hankesüsteemi abil hoida enda ostude turgu pidevalt ja jooksvalt avatuna kõigile vastava valdkonna või kategooria hankeeseme osutajatele. EL kogemus on näidanud, et dünaamilise hankesüsteemi kulud on hankijale küll märkimisväärsed, kuid seevastu on ettevõtjatel selle kasutamine odav (Riigihangete seadus 450 SE, seletuskiri, § 32-25).

Väikese suurusega ja alustavad ettevõtted on riigihankes osalemise suhtes tihti negatiivselt meelestatud ning isegi kui neil oleks võimalik osaleda riigihankes ja sõlmida hankijaga raamleping, siis päris tihti otsustatakse sellest loobuda. DHS on ideaalne süsteem väikeste pakkujate kaasamiseks riigihankesse, kes ei ole huvitatud suuremahulistest raamlepingutest ja sellega kaasnevatest kohustustest. Hankija vastupidi saab äärmiselt paindliku vahendiga osta asju ja teenuseid ning hoida turgu maksimaalselt avatuna kõikidele huvitatud isikutele rikkumata sealjuures ka riigihanke läbiviimise kohustust.

DHSi miinuspool sõltub sellest, kelle mätta otsast asja vaadata. Pakkujatel puudub tõhus võimalus enda õiguste kaitseks olukorras, kus hankija rikub DHSi korda hankelepingute sõlmimisel ning hankelepingu maksumus jääb alla riigihanke piirmäära. Nimelt puudub DHSi alusel sõlmitavate hankelepingute puhul ooteaeg (RHS § 120 lg 3) ning juba sõlmitud hankelepingut saab VAKOs vaidlustada vaid juhul, kui selle maksumus ületab riigihanke piirmäära (RHS § 185 lg 4 p 5). Hankijate jaoks ei ole see loomulikult mingi miinus, vaid järjekordne pluss DHSi kasuks otsustamiseks.

Seega kokkuvõttes loodan, et DHS muutub hankijate seas aina populaarsemaks vahendiks hankemenetluse läbiviimisel ning mis võiks aidata lahendada ka igikestvat probleemi summeerimise rägastikus.

Vastused küsimustele, mida sa võib-olla pole kunagi küsinud

Riigihankeõiguslikud vaidlused on tavaliselt serious business. Seetõttu olekski reedel kohane heita pilk mõnedele põhimõttelistele ja kahtlemata põletavatele küsimustele, millele vaidlustus- ja kohtumenetluses vastuseid on otsitud. Ja võib-olla ka leitud.

Kuidas teha protsentarvutust üldiselt teada oleva reegli kohaselt?

Vaidlustuskomisjonile ei ole teada kuidas arvutas Vaidlustaja tema poolt välja toodud protsendid, mille võrra (väidetavalt) on Kolmanda isiku pakkumus teistest pakkumustest madalam, kuid üldiselt teada oleva reegli kohaselt selleks, et leida, mitu protsenti on üks arv teisest, tuleb leida jagatis, korrutada see 100-ga ja kirjutada lõppu protsendimärk. Järelikult tuleb selleks, et leida, mitu protsenti on ühe pakkumuse maksumus teise pakkumuse maksumusest madalam, leida, mitu protsenti on üks arv (ühe pakkumuse maksumus) teisest ning seejärel lahutada saadud arv sajast. (VaKo 227-18/200206)

Kas VaKo-s töötavad selgeltnägijad?

Uurimiskohustus ei tähenda selgeltnägemise võimet – VAKO ei pea eeldama, et vaatamata kõikide tõendite esitamise kohustusele on hankija jätnud siiski teatud asja lahendamise seisukohalt olulised tõendid esitamata ja et olemas võib olla veel mingeid protokolle, kus otsuse põhjendused võivad sisalduda. (TlnHKo 3-17-2269)

Mis ei ole seadus ega üleüldse tõsiseltvõetav riigihankeõiguse allikas?

Hankija on hankedokumentide koostamisel ja otsuste tegemisel lähtunud Riigihangete Seadusest. Korduma kippuvate küsimuste rubriik, isegi kui see asub Rahandusministeeriumi kodulehel, ei ole seadus, ja seal toodud selgitusi ei võta tõsiseltvõetava argumendina hankija senise praktika kohaselt ka Vaidlustuskomisjon. (Hankija seisukoht VaKo 222-18/199898)

Kuidas toimub õiguse kohaldamine?

Õiguse kohaldamine toimub objektiivselt, mitte inimese arusaamise võimest lähtudes. (TlnHKo 3-17-2754)

Kuidas vaidlustusmenetluses veenvalt argumenteerida?

Vaidlustaja etteheited antud tingimuse osas on VAKO-le ka pärast istungi pidamist mõneti segased ja arusaamatud. (VaKo 85-19/209780)

Millist vedurit üürida?

Seega, kui Hankija soovib üürida vedurit, mis oleks suhteliselt keskkonnasäästlik, siis ei saa seda talle ette heita. (VaKo 187-17/192426)

Millal hankija ei pea Internetti minema?

Tähtsust ei oma ka Vaidlustaja väide, et tema pakutud tentide tulekindluse näitajad on nähtavad materjali tootja kodulehelt. Isegi kui see väide on tõene, ei ole Hankijal RHS-st tulenevat kohustust asuda pakkuja poolt esitamata jäänud pakkumust puudutavaid andmeid omaalgatuslikult Internetist otsima. (VaKo 82-18/193810)

Millele peab kohtuotsus tuginema ka üsna segase fooni tingimustes?

Ringkonnakohus möönab, et esimese hankemenetluse lõpetamise koosmõju haldusasjades nr 3-17-1158 ja 3-17-1410 kohtute poolt tuvastatud asjaoludega loob üsna segase fooni Tallinna prügimajanduse hetkeolukorrast ja eesmärkidest, kuid kohtuotsus saab siiski tugineda konkreetses haldusasjas tuvastatule, mitte oletustele. (TlnRKo 3-18-452)

Kuidas osta uhiuut luksusautot?

Hankelepingu eeldatav maksumus ei saa põhimõtteliselt olla seotud sellega, kui palju raha on hankijal võimalik kulutada. Nimelt ei sõltu soetatava asja, teenuse või ehitustöö maksumus sellest, kui palju ostjal raha on, vaid sellest, millises hinnas ostja ja müüja kokku lepivad (turuhind). Näiteks ei saa väita, et uhiuue luksusauto soetamiseks sõlmitava lepingu eeldatav maksumus on 10 000 eurot, kuna ostuhuvilisel on „vaid“ nii palju raha. (VaKo 232-18/201257)

Mis ei peaks hankijat üllatama?

Et hankeid vaidlustatakse, ei saa olla hankijale üllatuslik või ettenägematu. (TlnHKo 3-17-2743)

Kuhu on ilmselgelt ebamõistlik pakkumuste esitamise tähtpäeva määrata?

Pakkumuste esitamise tähtpäeva määramine ajale, mil riigihange on peatatud ja keelatud on mistahes hankemenetluslike toimingute tegemine (v.a üksikud RHS-is sätestatud erandid), on ilmselgelt ebamõistlik. (VaKo 187-17/192426)

Kuidas nõuda dokumenti, mida keegi ei väljasta?

Vaidlustuskomisjon on seisukohal, et olukorras, kus Hankija ise möönab, et HD p-i 1.2 nõue pakkumuses esitamisele kuuluva dokumendi kohta, ei olnud täidetav, kuna sellist dokumenti ei väljastata, ei saanud Hankija lükata Vaidlustaja pakkumust tagasi põhjendusega, et see ei vasta nõudele, mida ei olegi võimalik täita. (VaKo 181-18/195561)

Kuidas veenda hankijat oma pakkumuse maksumuse põhjendatuses?

Üldsõnalised ja trafaretsed kinnitused stiilis „me ei ole eelarvestamisel eksinud“, „oleme kõigega arvestanud“, „oleme pika kogemusega“ jne ei ole kaugeltki piisavalt konkreetsed, sisulised ja detailsed, et veenda Hankijat oma pakkumuse maksumuse põhjendatuses. (VaKo 98-18/194709)

Kuidas olla tõsiseltvõetav?

Eeldus, et Vaidlustaja hinnakujunduse tulemus on ainuvõimalik, ning Kolmanda isiku pakkumuse maksumuse põhjendatust tuleks kontrollida üksnes sellele mittevastavuse tõttu ei ole tõsiseltvõetav. (VaKo 203-17/192632)

Mida hankija ei pea aimama?

Hankija, kes kontrollis OÜ Koduõde digiregistratuuri toimimist Vaidlustaja pakkumus(t)es näidatud lingi kaudu, ei pidanud aimama, et mingi teise süsteemi või lingi kaudu on võimalik digitaalselt registreeruda veel teistelegi erialadele, kui võimaldas link https://www.medicum.ee/registratuur/. (VaKo 193-18/194960)

Kes on sinu sõbrad ehk toimingupiirangu rikkumisest riigihangetes

Meediast saab lugeda Tartu endise abilinnapea kaasusest ning selle jõudmisest maakohtusse. Prokuratuur süüdistab endist abilinnapead toimingupiirangu rikkumises suures ulatuses. Loe siit. Kuna isikut tuleb kuni süüdimõistva kohtuotsuseni käsitada süütuna, siis süüdistatava nime siin blogis avaldama ei hakka.

Nimetatud loost koorub aga prokuratuuri nägemus toimingupiirangu rakendumisest riigihankes. Meedias avaldatu kohaselt (süüdistust minu silmad näinud ei ole) osales Tartu endine abilinnapea aastatel 2015 kuni 2017 kokku enam kui kolmekümnel korral linnavalitsuse istungitel otsuste vastuvõtmises või nendele eelnenud toimingute tegemises, millest oleks end isiklike huvide tõttu pidanud taandama. Toimingud ja otsused, millest ametnik end ei taandanud, olid muuhulgas seotud Tartu linnas tegutsenud äriühingutega, mille omanike või juhtidega ta töövälisel ajal isiklikul tasandil aktiivselt suhtles.

Korruptsioonivastase seaduse § 11 lg 1 sätestab, et ametiisikul on keelatud toimingu või otsuse tegemine, kui esineb vähemalt üks järgmistest asjaoludest:
1) otsus või toiming tehakse ametiisiku enda või temaga seotud isiku suhtes;
2) ametiisik on teadlik tema enda või temaga seotud isiku majanduslikust või muust huvist, mis võib mõjutada toimingut või otsust;
3) ametiisik on teadlik korruptsiooniohust.

Toimingupiirangu rikkumise eest karistamine väär- või kuriteo korras sõltub sellest, kas süütegu on seotud toiminguga (otsus, leping, isikliku kasu suurus jne) mille väärtus on väiksem või suurem kui 40 000 eurot. Kuriteo korras karistatakse toimingupiirangu rikkumist, mis on toime pandud vähemalt suures ulatuses ehk üle 40 000 euro (KarS § 300prim, 12prim p 2). Toimingupiirangu puhul on oluline mõista, et koosseis on täidetud isegi siis, kui sellega ei kaasne tegelikult mingit kasu isikule, kelle suhtes otsuseid tehti (peale tema suhtes tehtud positiivse otsuse muidugi). Ehk kui otsus oleks olnud täpselt samasugune ka juhul kui isik oleks end taandanud, siis see ei päästa vastutusest. Toimingupiirangu eesmärk on tagada usaldust riigi ja selle toimemehhanismide vastu ja ennetada korruptsiooni. Halduse otsused peavad olema ja näima õiguspärased ja erapooletud.

Minu jaoks on alati KVS § 11 lg 1 p-d 2 ja 3 olnud määramatute piiridega teokoosseisu osas ja seetõttu tekitab küsimusi õigusselguse printsiibis. Mis on majanduslik või muu huvi, mis võib mõjutada toimingut või otsust ja mille tegemisest peab ametnik end taandama? Punkt 1 on selge – seotud isiku (mis on defineeritud KVS §-s 7) suhtes otsuseid teha ega nende ettevalmistamises osaleda ei tohi.

Tundub, et prokuratuur sisustab majanduslikke ja muid huve sõprussidemete ja majanduslike seoste kaudu. Kuna majanduslikke seoseid avalikustatud ei ole, siis selle suhtes saab vaid spekuleerida, milles need seisnesid.

Kuid kaasuse teeb märkimisväärseks asjaolu, et prokuratuuri hinnangul peaks ametnik end taandama, kui hankes tehakse otsuseid ühingute suhtes, kelle juhtide või omanikega ametnik lävib. Kui tihe selline lävimine peab olema – kas peavad olema püsivad ja pikaajalised sõprussuhted (nt sama sõprusseltskond) või piisab ka näiteks ühes trennis käimisest iga-nädalaselt (pigem teretuttav)? Teiseks, kas toimingupiirangu rikkumisega oleks tegu ka siis, kui isik, kellega lävitakse (sõber) ei ole hankes osalenud ühingu juhatuse liige ega omanik vaid selle töötaja? Võib ju väita, et kui tööandjal läheb hästi, siis läheb ka töötajal hästi ning ametnik võibki seega tegutseda kaudselt oma sõbra majanduslikes huvides (või vähemalt olles sellest teadlik).

Arvestades Eesti väiksust ja teatud valdkondades tegutsevate spetsialistide kitsast ringi ja nende omavahelist lävimist nt erialaliitude kaudu (nt meditsiinis), siis on sõprussidemete taunimine lausa kuriteona (ja tegelikult ka väärteona), minu hinnangul küsitava väärtusega. Võib juhtuda, et mõne kitsa valdkonna riigihankes ei olegi siis võimalik hankijal kaasata hankemeeskonda tippspetsialiste, kellel ei oleks mingeid isiklikke kokkupuuteid pakkujatega seotud isikutega. Loomulikult annab siin kohus lõpliku seisukoha, kas prokuratuuri tõlgendus korruptsioonivastasest seadusest on õige, kuid, et asi on juba jõudnud kohtus arutusel oleva süüdistuseni, tasub olla tähelepanelik.

Spetsialistid (ametnikud), kes osalevad hankekomisjoni töös ja hindavad pakkumusi ja pakkujaid või kes osalevad otsuste kinnitamisel peaksid kriitiliselt mõtlema, kas mõningate pakkujate hulgas on selliseid, kelle omanikeringi või juhatusse (ja igaks juhuks ka töötajate ringi) kuulub tema sõpru (rääkimata elukaaslastest, abikaasadest, hõimlastest). Kui see nii on, siis peab ametnik teavitama sellest oma vahetut juhti ning taandama end otsuste tegemisest. Lõppastmes jääb toimingupiirangu rikkumise eest vastutama ametnik mitte tema vahetu juht ega asutus olenemata sellest, kas asutus on enda ametnikke KVS osas koolitanud või juhendanud.

Mis on supp ehk kuidas tõlgendada hankedokumente?

Selline küsimus maandus minu lauale mõni aeg tagasi, kui kolmanda isikuna menetlusse kaasatud klient kirjutas ja abi palus. Pidin tunnistama, et supi defineerimine tundus minu pädevust ületava teemana (5 aastat erialaõpinguid ülikoolis aga supi definitsioon jäi küll vahele), kuid riigihankeadvokaadina oledki harjunud kiirkorras (st 3 tööpäeva jooksul) selgeks õppima teiste valdkondade põhimõisteid ja toimimisloogikaid. Õnneks olin ka varem klienti toitlustushangete vaidlustes esindanud, mistõttu valdkonnaga juba mingil määral tuttav. Dokumentidesse süvenedes sai kiiresti selgeks, et küsimus taandub sellele kuidas mõista ja tõlgendada RHAD’s kasutatud sõna “supp”. Tegemist oli Tallinna Mustamäe Reaalgümnaasiumi toitlustushankega, milles on nüüd ka jõustunud VAKO otsus ning teemat on lahatud ka Äripäeva veergudel. Sama küsimusepüstitus tõusetus ka Gustav Adolfi Gümnaasiumi toitlustushankel.

Hankija lükkas vaidlustaja pakkumuse tagasi, kuna hindepunktide teenimise eesmärgil presenteeris vaidlustaja erinevate suppidena (iga supp andis punkte) puljongit, millele õpilased said ise lisada sobivaid lisandeid. Sellise mudeli ehk “isekombineeritavate suppide” alusel sai pakkuja kokku üle 90 supi.

Kõlab kavalalt?

Isegi liiga, sest hankija sellise käsitlusega nõus ei olnud ja võttis ekspertarvamusi küsimusele, mis on supp ja kas vaidlustaja lähenemine vastab RHAD’s olevale supi mõistele. Hankija jõudis lõpuks tõdemusele, et suppi valmistatakse ühes anumas, koostisosi vedelikus keetes.

Tõsi, VAKO rahuldas vaidlustuse, kuid Äripäeva artiklist jäi mulje justkui hankija oleks kaotanud selle vaidluse seetõttu, et supi defineerimata jätmise tõttu RHAD’s pidigi hankija aktsepteerima sellisel viisil supi serveerimist koolilõunaks (sest vaidlustaja oleks teeninud enim hindepukte).

VAKO rahuldas vaidlustuse hoopis seetõttu, et vaidlustaja oli tegelikult pakkunud ka 2 klassikalist suppi, mis vastasid hankija toodud definitsioonile ning mis oli tehnilise kirjelduse kohaselt minimaalselt nõutav. Seega supikombinatsioonide arvestamine oli asjakohane alles hindamise etapis, kuhu hankija ei olnud veel jõudnudki (etapiviisilisus).

VAKO andis hankijale enda otsuses suunised hindamise läbiviimiseks nõustudes hankija ja kolmanda isiku käsitlusega “supi” mõistmisest konkreetses koolitoitlustuse hankes. Hankija ei pea RHAD’s defineerima igat mõistet, kuivõrd mõistete sisu on võimalik avada ka tõlgendamise teel. Sealjuures peab RHAD tingimusi tõlgendades arvestama, et neid peab pidama avalikkusele suunatud tahteavalduseks, mistõttu tuleb neid tõlgendada nii, nagu mõistlik isik neid mõistma pidi. Seejuures tuleb „mõistlikuks isikuks“ pidada hankeesemega seonduva valdkonna spetsialiste (otsuse p 20). Määravaks sai seega Tallinna Tehnikaülikooli loodusteaduskonna emeriitprofessori ja toitumisteadlase R.V. seisukoht, kelle poole hankija enne vaidlustaja pakkumuse tagasilükkamist arvamustaotlusega pöördus. Samuti sai määravaks RHAD grammatiline tõlgendus, sest tehniline kirjeldus rääkis “pakutavatest” suppidest, st et supp pidi olema õpilase jaoks valmiskujul. Vaidlustaja lahendus tähendas, et õpilane pidi ise komplekteerima endale supi erinevatest koostisosadest, mistõttu ei saanud seda pidada “pakutavaks” supiks.

Nii et kuigi vaidlus tundus absurdimaiguline ning Äripäeva artikkel jättis mulje, justkui hankija poolt supi defineerimata jätmine osutus talle saatuslikuks, see nii päris ei ole.

Hankijad ei pea mööblihankes hakkama filosoofiliselt defineerima, mis on laud (kas lego klotsidest kokku pandud laud on ka laud?), mis on auto jne, sest hankedokumente peab tõlgendama nii nagu mõistlik vastava ala professionaal sellest aru peab saama (vt ka RHS § 87 lg 1). Loomulikult on vaja laua ja auto kasutus- ja funktsionaalsed omadused lahti kirjeldada, kuid baasmõistete osas tulevad appi ka tõlgendusargumendid.

Mis on saanud alapakkumuste kontrollist kontsessioonimenetluses?

Viimasel ajal on riigihankemaastiku kuumimad teemad olnud seotud kulinaarsete pähklitega (no pun intended), mille raames otsivad targad inimesed vastuseid küsimustele nagu kuidas defineerida mõistet „supp“ või mitu erinevat salatit on võimalik valmistada 18 koostisosast. Kuna minu külmkapist vaatab praegu vastu ainult üksik pudel proseccot, siis on ilmselt mõistlik, kui nende vaatenurkade avamine jääks tulevastes postitustes Kadri õlule.

Teema, mille üle täna mõtiskleda soovin, ei jää toitlustamisest siiski ülemäära kaugele, kuna alapakkumuste kontroll on ka toitlustushangetes terav ja päevakajaline. Täpsemalt ajendas mind kirjutama vähemalt kahes riigihangete vaidlustuskomisjoni (VaKo) lahendis (268-18/203204; 140-19/206446) väljendatud seisukoht, et teenuste kontsessioonilepingu sõlmimise menetluses ei ole RHS § 115 kohaldatav.

Naastes aegade hämarusse, võiks RHS 2007 alusel tekkinud kohtupraktika pinnalt järeldada vastupidist. Näiteks nn praamivaidlustes (3-15-127) asusid kohtud seisukohale, et riigihanke korraldamise üldpõhimõtetest tulenevalt peaks hankija lihtsustatud korras tellitava teenuse hankimisel vältima hankelepingu sõlmimist ettevõtjaga, kelle pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal. Selle tuvastamiseks tuli analoogia korras kohaldata tollase seaduse § 115 ekvivalenti, vaatamata sellele, et see säte lihtsustatud korras tellitavate teenuste menetluses automaatselt ei kohaldunud. Sama lähenemist on kohus kasutanud ka hilisemates kaasustes (vt näiteks 3-17-252; 3-17-1304; 3-17-255).

Lihtsustatud korras tellitavad teenused on kehtiva õiguse kohaselt valdavas enamuses sotsiaal- ja eriteenused. Riigihanke korraldamise üldpõhimõtted ei ole oluliselt muutunud ning nood kohalduvad samaväärselt nii sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluses, kui ka kontsessioonilepingu sõlmimise menetluses. Mõlemad viidatud menetlused pole formaalselt hankemenetlused. Seega ei näi vähemalt nendes nüanssides olema erinevust varasema ja kehtiva õiguse vahel. Kuid miks siis näivad kohtud ja VaKo olema sarnastes küsimustes erinevatel seisukohtadel?

Teises lõigus viidatud lahendites on VaKo § 115 kohaldamata jätmist põhjendanud esmalt sellega, et kontsessioonilepingu sõlmimise menetlus allub RHS 4. peatükile, kuid § 115 asub 2. peatükis. Sellele tähelepanekule ei saa vastu vaielda. Samas on olukord sisuliselt sama ka ees viidatud kohtulahendites, mis aga kohtuid ei häirinud.

Järgmisena on VaKo tuginenud Euroopa Kohtu lahendile Eurawasser. Pean siinkohal oma piiratust tunnistama, kuna ei saa lõpuni aru, kuidas selle lahendi tsiteerimine on seotud küsimusega, kas § 115 või selle analoogia on kontsessioonimenetluses kohaldatav.

Minu arusaam Eurawasseri sisust on see, et kohus pidi tõlgendama, millist lepingut saab pidada teenuste hankelepinguks ja millist teenuste kontsessiooniks. Olulist tähendust omas eeltoodu seepärast, et 2009. aastal polnud teenuste kontsessioonilepingud direktiividega harmoneeritud, kuid teenuste hankelepingud küll. Seega sõltus Eurawasseri kaasuses kohase menetluse valik lepingu liigist – kui tegemist olnuks teenuste hankelepinguga, kohaldunuks direktiiv ja kui tegu oli teenuste kontsessiooniga, siis üksnes Euroopa Liidu aluslepingutest tulenevad põhimõtted.

Eeltoodut väljendab ka asjaomastes VaKo otsustes viidatud punkt 44. Sellel kõigel ei näi olema aga pistmist küsimusega, kas kontsessioonimenetlus on Eesti õiguse kontekstis hankemenetlus või millised sätted selles menetluses kohalduvad. Teisisõnu ei saa sellest lahendist tuletada argumenti, mis omaks alapakkumuste kontrolli kohustuse osas sisulist kaalu.

Kolmandaks on VaKo § 115 kohaldamata jätmist põhjendanud sellega, et puudub lünk, mida peaks analoogia korras täitma hakkama. Täpsemalt öeldes on vaidlustuskomisjon tähelepanu väärivaks pidanud seda, et § 115 lg-s 2 on sätestatud reeglid alapakkumuste kontrollimiseks ehitustööde kontsessioonilepingu puhul, kuid mitte teenuste kontsessioonilepingute tarbeks. Sellest näib VaKo olema järeldanud, et seadusandja tahteks ongi olnud teenuste kontsessioonid § 115 kohaldamisalast teadlikult välja jätta.

Mõistan selle argumentatsiooni loogikat, kuid teades üsna isiklikult § 115 lg 2 kujunemislugu, siis ei tihkaks ise küll sedavõrd julgeid järeldusi teha. Kõnealuse lõike kehtestamise initsiatiiv tuli Maksu- ja Tolliametist ning ehitussektorist ja selle eesmärgiks oli näha ette erireeglid alapakkumuste kontrollimiseks ehitustööde puhul. Viide ehitustööde kontsessioonile sattus antud sättesse selle pärast, et sisuliselt pole ju vahet, kas hoone pannakse püsti ehitustööde hankelepingu või ehitustööde kontsessioonilepingu viljana, mõlemal juhul on ehitusplatsil töötajad, kellele võidakse maksta ümbrikupalka. Teisiti öeldes ei sõltu ümbrikupalga risk sellest, kas hoonet rajatakse ehitustööde hankelepingu või ehitustööde kontsessiooni raames.

Seega ei väljendu minu arvates ka § 115 lg 2 sõnastuse kaudu seadusandja tahe põhimõtteliselt välistada § 115 või selle analoogia kohaldamine teenuste kontsessioonilepingute korral, vaid § 115 lg 2 on sellises sõnastuses muudest kaalutlustest lähtudes.

Lõppastmes näib VaKo tugevaim argument § 115 kohaldamata jätmisel olema sisuliselt see, et kontsessioonilepingu sõlmimise menetluses 2. peatüki sätted automaatselt ei kohaldu ning kui hankija soovib mõnda selle peatüki sätet kohaldada, peab ta vastava sätte endale § 141 lg 1 alusel nii-öelda laenamise teel siduvaks tegema. Kui see kedagi sügavamalt peaks huvitama, siis „laenamise“ kontseptsioon ja viisid on väga hästi lahti kirjutatud RHS-i kommenteeritud väljaande § 126 juures ning seetõttu sellel pikemalt ei peatu.

Samas on VaKo oma praktikas „laenamisest“ ka nii-öelda kohtuliku aktivismi raames erisusi teinud, mõningal puhul otsustades, et üksikud 2. peatüki normid laienevad erimenetlustes ka siis, kui hankija pole neid ühelgi moel siduvaks teinud. Selliste fundamentaalsete normidena on VaKo praktikas tunnustust leidnud § 110 lg 1 mille kohaselt on pakkumus pakkujale siduv või ka sama paragrahvi lõige 3, millest lähtudes kinnitab pakkuja pakkumuse esitamisega kõigi riigihanke alusdokumentides esitatud tingimuste ülevõtmist (177-18/194960; 173-18/194960).

Seega ei ole seaduses või riigihanke alusdokumendis viite puudumine mingi 2. peatüki sätte kohaldamisele olnud VaKo jaoks ületamatuks takistuseks, et mõnda sätet siiski kohaldada.

Kirjeldatud puntras on minu jaoks lõppakordiks aga see, kas ka kehtiva RHS-i pinnalt tuleks lähtuda kohtu varasemast seisukohast, et riigihanke korraldamise üldpõhimõtted keelavad sõlmida hankelepingut ettevõtjaga, kelle pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal. Või tuleneb selline keeld üksnes mingite eripäraste asjaolude olemasolu korral. Kui selline keeld mõnel moel üldpõhimõtetest tuleneb, peaks sellest välja kasvama ka kohustus pakkumuse maksumuse põhjendatuses veenduda ja seda ka kontsessioonilepingu sõlmimise menetluses. See viib meid omakorda tagasi küsimuseni, kas teenuste kontsessiooni puhul tuleks muude meetodite puudumisel siiski § 115 analoogiat kohaldada.

Tere tulemast Mariole ja mõtisklusi kontsessioonilepingute maailmast

Nagu ma enda avapostituses mainisin, loodan enda blogis kajastada ka külalisautorite mõtteid riigihangete valdkonnast. Siinkohal tere tulemast Rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakonna nõunikule Mario Sõrm (kes teda veel ei tea?), kelle mõtisklusi kontsessioonilepingutest saab lugeda alljärgnevalt.

Viimasel ajal on harjumuspäratult palju kõlapinda leidnud era- ja avaliku sektori koostöö temaatika, ehk akronüümina PPP või kodukootumana averus. Kadri on tänuväärselt selle mõiste sisu oma postituses avanud ning ma ei hakka neid mõtteid enam omalt poolt kordama.

Kadri mõttelend viis mind hoopiski aga kõrvalisele rajale, ehk küsimusteni, mis on mind juba alates magistritöö kirjutamisest kimbutanud ja millega ka paljud praktikud on kokku puutunud. Teisisõnu selleni, mis on kontsessioon ja kuidas seda teistest instrumentidest piiritleda. Samuti tulid meelde mõningad muud kontsessioonilepingutega seotud nüansid, mida oleks ehk paslik selles postituses lähemalt puudutada.

Kontsessioonid on Eesti kontekstis olnud ajalooliselt tuntud korraldatud jäätmeveos ja lisaks on läbi viidud ka mitmeid üksikuid suurprojekte, milledest tuntuim on vast superministeeriumi hoone. Samas on viimasel ajal tegemisel või algatamisel mitmeid huvitavaid kontsessiooni projekte, nimetagem kasvõi Tammsaare parki, jõuluturgu või kavandatavat olümpiamõõtmetes ujulat. Lisaks ei saa välistada, et võimalik maanteede PPP projekt saab riigihankeõiguslikult olema kontsessioon.

Suur osa selle blogi lugejaskonnast kindlasti teab, mis imeloom kontsessioon on ning kuidas teda eristada näiteks „tavalisest“ hankelepingust. Seetõttu ei hakka ma peatuma raskepärasel riskide üleandmise temaatikal, mis on ühelt poolt äärmiselt kaasusekeskne ja teisalt ausalt öeldes ka täielik riigihankeõiguslik voodoo, millega eluterve inimene kunagi tegelema ei peaks.

Küll aga on mul kontsessioone erinevate tahkude alt uurides ja teistelegi õpetades tekkinud mõningaid mõtteid või sõlmprobleeme, mida pole oma peas lahendada suutnud ning mis ehk vääriks eraldi käsitlemist ning võib olla leiavad diskussiooni raames ka vastused.

Kontsessioonilepingu piiritlemine rahaliste huvide kriteeriumi alusel

Agusihvkalikult algusest alustades on piiritlemine oluline selleks, et hankija teaks, milline on lepingu sõlmimiseks kohane menetlus. Nagu riigikohus on elegantselt öelnud – lepingu kuulumine riigihankeõiguse reguleerimisalasse ei sõltu sellest, kuidas pooled on lepingut kujundanud või nimetanud, vaid oluline on tehingu tegelik sisu, lepingu ese ja küsimus, kas üks lepingu pool on hankija. Minu peas on see muundunud tõdemuseks, et if it looks like a duck, swims like a duck, and quacks like a duck, then it probably is a duck.

Seega, kui tegemist on hankelepinguga, tuleb kohase menetluse leidmiseks heita pilk RHS-i ja kui mitte, siis võib ka mujale kiigata. Praktikutele tähendab see, et kohase menetluse valimiseks peab tulevase lepingu sisu ja olulised elemendid olema võimalikult vara peensusteni teada. Pole ju mõtet pikka ja koormavat menetlust läbi viia ja siis finišijoonel tuvastada, et oled kogemata valele võistlusele sattunud ja pead uuesti starti tagasi lonkima.

Kõige tavalisemalt tõusetuvad lepingu piiritlemise dilemmad olukordades, kus tegemist on hankija varaga, mida soovitakse erasektori partnerile kasutusse anda, kuid samas ka klausliga, et partner selle varaga teatud moodi ringi käib, näiteks saades oma valdusesse ruumid, milles peab aga toitlustusteenust osutama. Võimalik, et ka sellest tulenevalt on ajalooliselt kippunud tekkima kasutuslepinguks rüütatud teenuste kontsessioone.

See, millest tahan eeskätt kirjutada, tuleneb tegelikult tõigast, millele lepingu kvalifitseerimisel ei pruugita tähelepanu pöörata, ehk rahaliste huvidega seotuse kriteeriumist.

Kuigi see võib formaalselt olla teistmoodi, on kontsessioonileping minu silmis lihtsalt üks veidi teistsugune hankeleping. Hankelepingu üheks defineerivaks tunnuseks on teadupärast see, et lepinguga kaasneb rahaline huvi. Sama rõhutab ka kontsessioonidirektiiv selgitades, et kontsessioonilepinguga võib, kuid ei pea tingimata kaasnema, omandiõiguse üleminek hankijale, kuid hankijad saavad alati kõnealustest ehitistest ja teenustest tulenevaid hüvesid.

Seega peab hankija alati saama ehitisest või teenusest tulenevaid hüvesid ning kui ta neid hüvesid ei saa, siis ilmselt ei kaasne lepinguga sellist rahalist huvi,  mis annaks alust seda pidada hankelepinguks ega seetõttu ka kontsessioonilepinguks. Aga kuhu praktikas siis piir tõmmata?

Euroopa Kohus pidi kümne aasta taguses kohtuasjas Helmut Müller (C-451/08) hindama tehingu olemust, milles kohalik omavalitsus võõrandas kinnisasja eraettevõtjale, kehtestas detailplaneeringu ja kavatses seejärel ettevõtjaga sõlmida nn arenduslepingu. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leidis, et neid lepinguid tuleb käsitleda ühe tervikuna ning sisuliselt on tegemist ehitustööde kontsessioonilepinguga, mille sõlmimiseks pole läbi viidud kohast menetlust.

Euroopa Kohus leidis, et kui ettenähtud ehitustöödega kavatsetakse täita üldise avaliku huvi eesmärki – nagu ühe kohaliku omavalitsuse territooriumi osa linnaarendus või planeeringu sidusus, siis ei ole ehitustöö hankija majanduslikes huvides. Seega, kui hankija täidab lihtsalt avalikes huvides linnaplaneerimise ülesannet, ei kaasne sellise lepinguga rahalist huvi ning tegu pole hankelepinguga isegi siis, kui kõik ülejäänud hankelepingu tunnused esinevad.

Mulle teadaolevalt on Eesti kohtu- ja vaidlustuspraktikas sarnast rahaliste huvidega seotud küsimust puudutatud üksnes niinimetatud lõbusõidurongi kohtuasjas (3-17-2768). Üsna pikaks kujunenud kohtuvaidluse üheks keskseks küsimuseks oli ka see, millises menetluses pidi kohalik omavalitsus leidma lõbusõidurongi teenuse osutaja. See sõltus omakorda sellest, kuidas võimalikku lepingut kvalifitseerida. Kohalik omavalitsus viis menetluse läbi avaliku kirjaliku enampakkumisena linnavara korra ja VÕS-i alusel.

Kohtuvaidluses esitati aga argument, et kavandatava lepingu näol oli tegemist hoopiski teenuste kontsessiooniga. Halduskohus tunnistaski lepingu tarbeks riigihanke korraldamata jätmise õigusvastaseks. Selle kirjatüki kontekstis on huvipakkuv kohtu argumentatsioon rahaliste huvidega seotuse osas – Teenust osutatakse lisaks erahuvidele (ettevõtjale tulu teenimine) ka avalikes huvides (turismi edendamine). Kuna avaliku ressursi kasutusse andmisega soovitakse teenida ka linnale tulu, seondub praegune enampakkumine ka avalike rahaliste vahenditega, mis on samuti avalikes huvides. Kuigi ringkonnakohus halduskohtu otsuse tühistas, nõustus ta halduskohtu seisukohtadega kohaldatava õiguse, kohase menetluse ja lepingu kvalifitseerimise kohta.

Kirjeldatud lahendeid kõrvutades jääb esmapilgul  mulje, et Euroopa Kohus on avaliku huvi täitmise eesmärgiga põhjendanud rahalise huvi puudumist, samas kui Eesti kohtud on vähemalt osaliselt avalike huvide täitmise kaudu põhjendanud just rahalise huvi olemasolu. Võimalik, et selline vahetegu tuleneb täidetavate ülesannete iseloomust ja eripärast ning linnaplaneerimine näis Euroopa Kohtule olema rahaliste huvidega liialt kaudselt seotud, kuid turismi edendamine ja paradoksaalselt ka linnale tulu teenimine Eesti kohtutele mitte.

Omaette küsimus on veel see, kuidas mõista avaliku ressursi kasutusse andmisega seotud tulu teenimise soovi ja selle tähendust rahaliste huvide kriteeriumi täitmisel. Kas see peaks lihtsakoeliselt tähendama, et rahaline huvi eksisteerib siis, kui hankija nõuab (hanke)lepingu poolelt ka mingit tasu?

Minu vaimusilmas jookseb kuskil piir avaliku võimu „üldiste“ ülesannete täitmiseks mõeldud lepingute ja hankelepingute vahel, isegi kui nende lepingute tunnused suurel määral kattuvad. Üheks eristavaks kriteeriumiks saab siinkohal olla ka klassikaline rahaliste huvide kriteerium, mis võiks abistada eeskätt näiteks hoonestusõiguse seadmise lepingute või muude planeerimise instrumentide piiritlemisel ehitustööde kontsessioonilepingutest.

Kontsessioonileping ja avalik teenus

Olen mõningates kirjutistes ja kohtulahendites näinud teatavaid erimeelsusi selle osas, kas teenuste kontsessioonilepingu defineerivaks tunnuseks on see, et lepingu ese on avalik teenus.

Tõsi ta on, et Euroopa Liidu õiguses on teenuste kontsessioone vähemalt ajalooliselt tähistatud ka terminiga „public service concession“. Siiski ei saa see tähendada, et kontsessioonilepingu ese peaks tingimata olema midagi sellist, mida liikmesriik peab avalikuks teenuseks. Vastasel korral sõltuks Euroopa Liidu õiguse, sh kontsessioonidirektiivi reeglite kohaldamine sellest, kas liikmesriik on teenuse „avaliku teenusena“ defineerinud või mitte. See viiks omakorda aga Euroopa Liidu õiguse rakendamise killustatuseni ning muudaks kontsessioonidirektiivi sisult mõttetuks. Lisaks ei viita „avaliku teenuse“ komponendile kontsessioonidirektiiv ega ka RHS.

Eesti kohtupraktikas on „avaliku teenuse“ eeldust siiski mitmel korral välja toodud. Näiteks PERH-i apteegiteenuse kaasuses (3-17-2221) vaieldi selle üle, kas PERH tegutses oma ruumide rendile andmisel teabevaldajana ning pidanuks seetõttu teabenõude täitma. Siinjuures oli üheks argumendiks ka see, et PERH-i hoones asuvate ruumide üürilepingul on kontsessioonilepingu tunnused, mille tõttu lasuks vähemasti RHS-i analoogiast lähtudes haiglal kohustus nõutav teave väljastada.

Kohus jõudis järeldusele, et antud juhul polnud tegemist teenuste kontsessioonilepinguga, millega olen igati päri. Küll aga võib polemiseerida selle üle, kas kõik esitatud argumendid seda järeldust toetavad. Näiteks märkis kohus, et PERH ei delegeerinud üürilepinguga ka õigust osutada avalikku teenust, mille osutamise eest oleks tavaolukorras olnud vastutav PERH ise. Kuigi on selge, et isik saab delegeerida ainult midagi sellist, mis on tema pädevuses ning halduskandja pädevuses on sageli kõnekeeles avalikud teenused, ei pea kontsessioonilepingu ese olema tingimata avalik teenus. Näiteks võib mõelda eespool kirjeldatud lõbusõidurongi teenuse peale, mis võib küll kaudselt olla seotud turismi edendamisega, kuid mille avalikuks teenuseks pidamine on küll too far a stretch.

Kontsessionäärilt tasu küsimine

Paljude kontsessioonilepingute puhul on märgata praktikat, milles üheks hindamiskriteeriumiks on see, kui palju on kontsessionäär nõus hankijale tasuma. Iseäranis tavapärane näib see olema toitlustusteenuse kontsessioonide puhul, mille raames korraldatakse justkui toitlustusteenuse osutamiseks vajalike ruumide enampakkumine.

Minu arusaamise kohaselt peaks ka kontsessioonilepingu sõlmimise menetluses kehtima põhimõte, et hindamiskriteerium peab olema seotud hankelepingu esemega. Olustikus, milles kontsessioonilepingu ese on toitlustusteenus võib kindlasti hakata arutama, kas see, kui palju kontsessioonäär hankijale ruumide eest tasub, on üleüldse toitlustusteenusega seotud. Seetõttu ootaks huviga praktikat, mis selles konkreetses küsimuses selgust looks.

Autorist:

Mario on Rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakonna nõunik. Eeltoodud mõtted on tema isiklik arvamus ega väljenda kuidagi Rahandusministeeriumi ametlikku seisukohta.

mario.sorm@gmail.com