Raamleping kaskaadmeetodil

Mina olen Merily ning kirjutan täna blogis külalisautorina endale südamelähedasest teemast, milleks on riigihanke vahendid.

Sissejuhatus

RHS § 3 p-s 5 on viimase üldpõhimõttena nimetatud riigihanke läbiviimist mõistliku aja jooksul. See viitab osaliselt ka hankedirektiivi loomisel seatud eesmärgile muuta hangete läbiviimise menetlus tõhusamaks ja lihtsamaks läbi paindlikkuse suurendamise. Hankemenetluse tõhususe saavutamiseks on hankedirektiivis rakendatud lihtsustamismeetmed, mis võiksid aidata hankijatel saavutada parim võimalik hanketulemus vähima võimaliku investeeringuga, pidades silmas aega ja riigi raha (Riigihangete seadus 450 SE – eelnõu algatamise seletuskiri, lk 3). Ühed lihtsustamismeetmed on just nimel riigihanke vahendid.

Riigihanke vahendeid on neli: raamleping, dünaamiline hankesüsteem, elektrooniline oksjon ja elektrooniline kataloog. Selles postituses on fookuses raamleping, täpsemalt mitme pakkujaga raamleping, milles on hankelepingute sõlmimise tingimused fikseeritud (RHS § 30 lg 6 p 1) kaskaadmeetodil. Nimelt on järjest enam kasutusele tulnud ka Eestis raamlepingud kaskaadmeetodil, millel on mitmeid eeliseid, kuid on ka erinevaid puudusi.

Igal hankijal on hankevajaduse ilmnemise järel kaalutlusõigus, kas kasutada hankelepingu sõlmimiseks mõnda eelpool nimetatud riigihanke vahenditest ning kui jah, siis millist, või viia hankelepingu sõlmimiseks läbi riigihanke menetlus riigihangete seaduses sätestatud alustel. Otstarbeka kaalutluse tulemusel on võimalik üht- või teistpidi otsustades muuhulgas kokku hoida nii aega kui ka maksumaksja raha. Eestis on kasutusel laialdaselt riigihankevahendina raamleping, mille sõlmimiseks viidi riigihankeid läbi perioodil 2020-2023 kokku 5356 korral (Riigihangete statistika). Statistikat ei koguta raamlepingute sisulise jagunemise osas ning ka  riigihangete registri (RHR) hanke- ega ka lepingu otsing ei võimalda otsida raamlepinguid, milles on pakkumused järjestatud (vastav väli raamlepingu sisestamisel tekib), siis on raske tuvastada, kui palju täpsemalt selliseid lepinguid kasutusel on.

Otstarbeka kaalutlusõiguse teostamise tulemiks on tõhusad riigihanked, mis on kooskõlas riigihanke üldpõhimõtetega ning on sihipärased. Sellise iseloomuga riigihanked panustavad riigi haldusesse, täites eesmärki hankija vahendite otstarbekast ja säästlikust kasutamisest. Riik saab panustada läbi otstarbeka kaalutluse rohkemate teenuste pakkumisse ning majandusse. Seega on oluline hankijatel tunda kõiki võimalusi parima kaalutluse teostamiseks.

Kaskaadmeetodi olemus

Kaskaadmeetodi põhimõtte kohaselt reastatakse raamlepingu sõlmimiseks läbiviidava riigihanke hindamise tulemusel pakkujad, kes saavad kõik raamlepingu partneriks, kuid seda konkreetses järjekorras. Selle järjekorra alusel hakatakse sõlmima hankelepinguid, st minikonkurssi asendab näiteks e-kirja teel tehtav tellimus.

On tavapärane, et tellimuse vastuvõtmiseks või sellest loobumiseks antakse konkreetne ajaraam – näiteks TEHIKu hange (264459), kus on pakkujatele vastamiseks antud 3 tööpäeva. Juhul, kui pakkuja ei nõustu tellimuse täitmisega 3 tööpäeva jooksul, siis pöördutakse järjekorras järgmise poole ja nii kuni lõpuni välja või kuni keegi võtab tellimuse vastu. Samuti on võimalik järjekorras pakkujaid vahele jätta näiteks juhul, kui eespool olev pakkuja on hädas olemasoleva hankelepingu täitmisega (tähtajalises viivituses).

Selleks, et kaskaadmeetod vastaks riigihangete üldpõhimõtetele, tuleb kõik erisused ja võimalused objektiivselt, üheselt ja selgelt raamlepingus ette näha. Võimalusi on siin palju ning iga hankija saab endale sobiva süsteemi luua.

Võimalik on raamlepingus ka kombineerida kaskaadmeetodit ja minikonkurssi. Näiteks RTK poolt korraldatud tõlketeenuse hanke (250150), kus on alla 30 000 euro suuruste tellimuste puhul ette nähtud kaskaadmeetod, kus pakkuja peab 3 tunni jooksul (tööajal) tellimuse kinnitama või sellest loobuma. Kui tellimus on üle 30 000 euro suurune, siis viiakse läbi minikonkurss. Minikonkursi korraldamise olukord on võimalik ette näha lisaks hinnapiirile ka muul moel, nt mingit konkreetset tüüpi hankelepingute sõlmimiseks vms.

Kaskaadmeetod on Euroopas olnud kasutusel juba ammusest ajast, juba 2005 aasta Euroopa Komisjoni juhis kirjeldas raamlepingute koostamisel kaskaadmeetodit (Euroopa Komisjon 2005. Explanatory Note – Framework Agreements – Classic Directive, lk 9–10). Eestis on sellekohane kirjeldus raamlepingutele pühendatud Rahandusministeeriumi dokumendis aastast 2013 (E. Põllu. Raamleping. 2013). Riigihangete Registris on hankijad küllap märganud ka lepingu sisestamisel välja, mille pealkirjaks on „Pakkumus on järjestatud“, mille kirjeldus on „Pakkuja koht (st kas pakkuja oli tulemuselt esimene, teine, kolmas jne), mille ta saavutas ideekonkursil, mõne raamlepingu raames, kus on mitu edukat pakkujat (nt kaskaadi-meetod), või innovatsioonipartnerluses. Muul juhul “EI”.“ Seega on tegemist igati soovitatud meetodiga, mitte millegi justkui uue ja huvitavaga, nagu seda võis tähendada dünaamilise hankesüsteemi puhul.

Olulised eelised

Suurimaks eeliseks kaskaadmeetodi kasutamisel näen isiklikult ajaressursi kokkuhoidu – seda on meil kõigil ühepalju ning kuskilt juurde ei tule, mistõttu on selle mõistlik kasutus igati vajalik. Minikonkursside korraldamine on teoorias lihtsam, kui avatud hankemenetlus, kuid siiski oma nüansirohkusega võib tuua kaasa arvestatava ajakulu hankijale nii hanketiimi kui ka sisuinimeste panusena. Vähemtähtis pole ka pakkujate aeg – iga hankelepingu tarbeks uue pakkumuse koostamine ja lootmine, et seekord saadab pakkumist edu ning tehtud töö ei lähe raisku. Ühtlasi on kokkuhoid ka menetlusajas, mistõttu saab vajadusel hankelepinguni jõuda lausa tundidega.

Teine positiivne aspekt seisneb selles, et sisuliselt on hankijal justkui ühe pakkujaga raamleping, mis võimaldab vajadusel kasutada mitme pakkujaga raamlepingu eeliseid ja kaasata lisajõudu tööde teostamisele või lisapakkujaid asjade ostmisel. Muutuvas maailmas võib igasuguseid olukordi ette tulla, mistõttu kaskaadmeetodile omane varuvõimaluste olemasolu pakub kindlustunnet.

Eelnevast tulenev oluline pluss on pakkujatele, kes on järjekorras eespool – neil on eeldatavasti pidev tööjärg ees, mistõttu ei pea nad pidevalt minikonkurssidel osalema ja konkureerima. See annab võimaluse töid paremini planeerida ning suurema kindlustunde. ITL- i hinnangul on see IT hangetes asjakohane juhul, kui hankija sooviks on ühe konkreetse põhipartneri kaasamine võimalusega lisajõudu saada teistelt (ITL – Tarkvaraarenduse riigihangete parimad praktikad, ptk 5.7).

Riskikohad

Riskina on võimalik kaskaadmeetodi puhul tuua välja asjaolu, et järjekohalt taga pool olevatel pakkujatel ei ole just kuigi suurt lootust hankelepingusse jõuda, kui just midagi eespool olijatega halvasti ei lähe või hankijale ootamatult hankevajadus ei teki. See võib viia ka selleni, et kuigi teoreetiliselt on hankijal olemas mitu võimalikku varuvarianti, siis reaalsuses võivad need „varuvariandid“ loobuda lõpuks hankelepingu sõlmimisest ka siis, kui järjekord nendeni jõuaks, sest see ei ole lihtsalt prioriteet. Kahjuks on tekkiv risk paratamatu, kuid ka minikonkursside korraldamine ei taga raamlepingu partneritele hankelepinguid, mistõttu on see midagi, mis käib kaasas erinevat liiki mitme pakkujaga raamlepingutes.

Samuti peetakse probleemiks seda, et juhul, kui hankija sooviks hiljem hankelepingu sõlmimisel siiski tuvastada soodsaimat konkreetset pakkumust, siis selleks enam võimalust ei teki – st kogu raamlepingu perioodiks on tuvastatud parima hinna ja kvaliteedi suhet pakkuv pakkujate järjekord ning hiljem enam mistahes hinna- või kvaliteedivõrdlust ei toimu. Seda riski aitab maandada korralikult läbi mõeldud ja sisustatud raamleping ning selle sõlmimiseks läbiviidava riigihanke tingimused.

Kokkuvõte

Kokkuvõttes loodan, et kaskaadmeetodi tutvustamine aitab teha hankijatel paremini kaalutlusotsust sellest, kuidas viia läbi otstarbekas riigihange ning võimalusel valida hanke eesmärke kõige parimini toetav riigihanke vahend. Riigihanke vahendi sisustamisel on samuti suur kaalutlusruum, mistõttu tuleb kõikide võimaluste vahel hoolikalt valides leida just konkreetse hanke konteksti sobilik. Kaskaadmeetodi kasutusvõimalused on laialdased, mistõttu tasub seda kindlasti proovida.