Autor: Merily Tamm

Hankija õigus raamleping referentsina keelata – RHR-i arendushanke vaidluse õppetunnid

Riigihangete praktikas tekib korduvalt küsimus, kas ja millistel tingimustel saab raamlepingut kasutada kvalifikatsiooni tõendamisel referentsina. RHR-i arendus- ja hooldustööde hanke (286703) vaidlus, mis läbis kõik vaidlustusastmed ja lõppes Riigikohtu poolt menetlusse võtmata jätmisega (haldus- ja ringkonnakohtus asi 3-25-2121, VAKO asi 127-25/286703), annab sellele küsimusele üheselt mõistetava vastuse: kui hankija on raamlepingutele tuginemise referentsnõude puhul selgesõnaliselt välistanud RHAD-s, ei ole nendele tuginemine lubatud.

Vaidluse tuum

Hankija jättis kaebaja kvalifitseerimata, kuna viimane esitas hankepassis nõutud kahe referentslepingu asemel raamlepingud, kuigi hankedokumendid seda üheselt ja selgelt keelasid. Kaebaja püüdis olukorda parandada, esitades selgituste käigus raamlepingute alusel sõlmitud konkreetsed hankelepingud. Hankija, VAKO ja kohtud leidsid, et seda teha ei tohtinud.

Nimelt, RHS § 104 lg 2 p 2 kohaselt peab hankepass sisaldama hankija nõutud andmeid esitatud tingimustele vastamise kohta ja lg 7 kohaselt võib hankija nõuda hankepassis esitatud kinnitustele vastavate andmete täpsustamist. Lõike 11 kohaselt ei nõua hankija lg-s 7 nimetatu esitamist, kui need andmed on tal olemas või andmekogust kättesaadavat. Seega sai kohtu hinnangul vastustaja küsida kaebajalt selgitusi või võtta selle asemel arvesse endal olemasolevaid andmeid üksnes seoses lepingutega, mis olid hankepassis esitatud.

Miks võib hankija raamlepingud referentsina välistada?

Üheselt leidis kinnitust, et hankija seatud kvalifikatsiooninõue on õiguspärane. VAKO ja kohtute hinnangul ei ole raamleping oma olemuselt siduv leping, millest tuleneks automaatne kohustus teha töid kindlas mahus ja tervikuna. Raamleping loob vaid võimaluse sõlmida tulevikus hankelepinguid. Seetõttu esiteks, ei tõenda raamlepingu sõlmimise fakt iseenesest tegelikku kogemust ja teiseks, kogemus tekib üksnes raamlepingu alusel sõlmitud konkreetsete hankelepingute täitmisest.

See tähendab, et hankijal on igati õigus nõuda, et referents pärineks siduvast lepingust, millega kaebaja on võtnud kohustuse töö tervikuna teostada. Selline nõue ei välju riigihangete seaduse raamidest ega ole vastuolus RHS § 101 lg 1 p 2, kuna lepingu õiguslik struktuur võib mõjutada lepingu täitmisest omandatavat kogemust. Kuid küsimus kvalifitseerimistingimuse õiguspärasusest ei olnud tegelikult vaidluse lahendamisel relevantne, kuna puudus vaidlus, et kõnealune kvalifitseerimistingimus koos tõendinõudega oli RHAD koosseisus esitatud ja seda ei olnud tähtaegselt vaidlustatud.

Oluline on märgata, et tegemist ei ole laiemalt keeluga raamlepinguid referentsina kasutada, vaid üksnes juhtudel, kui hankija selle sõnaselgelt RHAD-s sätestanud on. Käesoleval juhul sõnastas hankija tingimuse järgnevalt: „/…/ Referentslepinguks ei saa esitada sõlmitud raamlepinguid, küll aga sobivad kvalifikatsiooni tõendamiseks raamlepingu alusel sõlmitud (hanke)lepingud.“ Seega oli üheselt selge, milliseid lepinguid hankija selles hankes ootab kvalifitseerumise tõendamiseks. Ehk olukorras, kus hankija sellist expressis verbis piirangut seadnud ei ole, on täiesti lubatav näiteks ühe pakkujaga ja raamlepingute alt tehtud tellimusi esitada kvalifitseerumiseks, kui selline leping vajalikud kvalifitseerimistingimused täidab

Selgitused ei ole võimalus esitada uusi referentse

Vaidluse keskne küsimus oli mh ka see, kas hankija oleks pidanud kaebaja esitatud selgitusi arvesse võtma olukorras, kus kaebaja mitte ei selgitanud hankepassis esitatud andmeid raamlepingute kohta, vaid esitas uued, konkreetsed hankelepingud ja nendega seotud andmed. See tähendab, et kaebaja esitas selgituse raames uusi andmeid, mida hankepassis ega pakkumuses algselt ei esitatud. Vastus oli kõigis kolmes otsuses selge „ei“.

VAKO ja kohtud leidsid, et kvalifikatsiooninõuetele ilmselgelt mittevastavate andmete esitamine on võrreldav andmete esitamata jätmisega. Kohus selgitas: „Referentslepingute puhul on pakkujal autonoomne vabadus ja kohustus valida, millised enda täidetud lepingutest ta oma kvalifikatsiooni tõendamiseks esitab. Seda valikut ei saa tema eest teha ega korrigeerida hankija ega lubada seda teha pakkujal endal, kuna taoline „järeleaitamine“ tähendaks hankemenetluse kui võistleva menetluse kontekstis vältimatult võrdse kohtlemise põhimõtte kahjustamist.“

Seejuures ei tohi selgituste abil asendada või lisada nõutud referentse ehk hankija on seotud sellega, mis pakkumuste esitamise tähtajaks esitati. On selge, et vastupidine praktika tähendaks pakkumuse muutmist pärast esitamise tähtaega. Eelnev oleks vastuolus võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtetega ning Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikaga (nt asjas C-927/19).

Hankija ei pea pakkuja eest pakkumust „ära arvama“

Oluline on ka VAKO ja kohtute seisukoht hankija rolli kohta. Kuigi RHS võimaldab teatud juhtudel arvestada hankijale teadaolevaid andmeid, kehtib see üksnes nende lepingute puhul, millele pakkuja on ise hankepassis tuginenud. Ehk sisuliselt sai hankija küsida selgitusi või arvestada endal olemasolevaid andmeid RHS § 104 lg 7 ja lg 11 alusel ainult seoses lepingutega, mis olid hankepassis esitatud.

Lühidalt järeldati kõigis kolmes otsuses ühiselt, et hankija:

  • ei pea eeldama pakkuja tegelikku tahet;
  • ei tohi hakata pakkumust pakkuja eest sisustama;
  • ei pea arvestama lepinguid, mida hankepassis ei ole nimetatud isegi siis, kui need on sõlmitud sama hankijaga.

Proportsionaalsus ei päästa kvalifikatsioonipuudust

Kaebaja väitis, et tema kvalifitseerimata jätmine oli ebaproportsionaalne, kuna viga oli puhtalt vormiline. VAKO ja kohtud sellega ei nõustunud, kuna kaebaja esitas hankepassis neli raamlepingut, mitte nõutud hankelepinguid, mistõttu ei olnud tegemist pelgalt vormilise veaga. Ühtlasi juhul, kui hankija on kvalifikatsiooninõuded selgelt sõnastanud ja kõigile pakkujatele ühetaoliselt kehtestanud, siis ei saa proportsionaalsuse põhimõttega õigustada nendest mööda vaatamist. Kuigi vaidlusalune pakkumus võis olla majanduslikult soodsaim, ei saa hankija eirata enda kehtestatud kvalifitseerimistingimuste täitmata jätmist, kuna see rikuks läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid RHS § 3 mõttes.

Praktilised järeldused pakkujatele ja hankijatele

Pakkujatele:

  • esita täpselt need referentsid, mida hankedokumendid nõuavad ja eelista alati töövõtu- või hankelepinguid raamlepingutele;
  • ära eelda, et raamlepingu „sisu“ ehk selle alt sõlmitud hankelepinguid saab hiljem selgitustega avada;
  • selgitused ei ole võimalus puuduvaid andmeid, sh kvalifikatsiooni kohta käivaid andmeid, tagantjärgi esitada

Hankijatele:

  • raamlepingute välistamine referentsina on lubatav, kui see on proportsionaalne ja sellel on objektiivne põhjendus (nt soov näha suuremas mahus projekti läbiviimise võimekust, mitte suures mahus pisemate projektide teostamist), alati on mõistlik arvestada sektori eripäradega, nt on raamlepingutele tuginemine tavapärane kütuse- ja energiamüügi ja sideteenuste hangetes, kus lepingute täitmine on igakuine ja mahupõhine);
  • hankija peab pidama kinni oma seatud tingimusest ehk isegi juhul, kui esitatakse raamlepingud ja nende alusel on sõlmitud ka mõni sobiv hankeleping, siis alles selgituste teel esitatud vastavat infot ei ole üldjuhul võimalik arvestada ka juhul, kui mingid andmed hankelepingust on näha ka RHR-i vahendusel.

Seega meile kõigile olulise riigihangete registri arendushanke vaidlus kinnitab veel kord: riigihankes loeb see, mis on õigeaegselt ja korrektselt on pakkumuse koosseisus esitatud, mitte see, mis kompetents pakkujal tegelikult olemas on.

Autorid: Kadri Matteus & Merily Tamm

HankeRadar

🔎 UUS! Advokaadibüroo Matteus igakuine teenus HankeRadar

Meil on hea meel tutvustada HankeRadarit – Advokaadibüroo Matteuse igakuist tasulist uudiskirja vormis teenust, mis hoiab sind kursis kõige olulisemaga riigihangete maailmas. Igas väljaandes toome sinuni:

✅ Värske kohtupraktika ja seadusemuudatused;

✅ Praktilised nõuanded pakkujatele ja hankijatele;

✅ Märkimisväärsed uudised ja info turul;

✅ Ekspertanalüüsid ja arutelud;

✅ ja palju muud huvitavat!

HankeRadar sobib kõigile, kes soovivad riigihangetes paremini orienteeruda – olgu sa siis hankija, jurist või ettevõtja esindaja.

📩 Soovid HankeRadariga tutvuda või tellida? Tutvumiseks kirjuta info@abmatteus.ee ning saadame sulle maikuu uudiskirja tasuta tutvumiseks.

Lisainfo saamiseks: https://abmatteus.ee/teenused/hankeradar

Kadri Matteus & Merily Rool

Ökodisain tungib riigihangetesse

Mina olen Merily ning kirjutan täna blogis külalisautorina ökodisaini määrusest.

Sissejuhatus

Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2024/1781, tuntud ka kui Ökodisaini määrus, on oluline samm Euroopa Liidu keskkonnahoidlike ja ringmajanduse põhimõtete edendamisel. See määrus, mis jõustus 18. juulil 2024, laiendab ökodisaini nõudeid peaaegu kõigile füüsilistele toodetele, sealhulgas teras, alumiinium, tekstiiltooted, rehvid, mööbel ja kemikaalid. Käesoleval ajahetkel ei ole Euroopa Komisjon teinud veel määrusega soetud konkreetseid juhiseid hankijatele, millest riigihangetes lähtuma peab, mistõttu on vajalik olla valvel, millal vastavad juhised valmivad.

Määruse eesmärgid ja ulatus

Määruse eesmärk on parandada toodete kestlikkust, suurendades nende ringlusse võetavust, energiatõhusust ja vastupidavust. See aitab kaasa ELi kliimaeesmärkide saavutamisele, materjalide ringluse kahekordistamisele ja energiatõhususe eesmärkide saavutamisele aastaks 2030. Määrus asendab varasema ökodisaini direktiivi 2009/125/EÜ ja laiendab selle kohaldamisala, hõlmates nüüd peaaegu kõiki füüsilisi tooteid, välja arvatud mõned erandid, nagu toiduained ja ravimid.

Mõju riigihangetele

Riigihanked moodustavad umbes 14% ELi SKPst, mis tähendab, et avaliku sektori hankijatel on oluline roll keskkonnahoidlike toodete nõudluse suurendamisel. Määrus kohustab kehtestama kohustuslikud keskkonnahoidlike riigihangete nõuded konkreetsetele toodetele, mis tähendab, et avaliku sektori hankijad peavad ostma tooteid, mis vastavad kõrgeimatele kestlikkuse ja ringlussevõtu nõuetele.

Avaliku sektori hankijad ja võrgustiku sektori hankijad peavad nüüd viima oma hankemenetlused kooskõlla määruse keskkonnasäästlikkuse kriteeriumidega, mida täpsustatakse Euroopa Komisjoni poolt.  See eeldab, et nt ehitusprojektide riigihanked peavad vastama määruses sätestatud miinimumnõuetele, mille eesmärk on stimuleerida keskkonnasäästlike toodete pakkumist ja nõudlust. Näiteks nähakse määrusega ette, et avaliku sektori hankijad ja võrgustiku sektori hankijad sõlmivad riigihankelepinguid nendega, kes vastavad seatud keskkonnasäästlikkuse standarditele. Lepingu sõlmimise kriteeriumide hulka võib kuuluda keskkonnategurite, näiteks ringlusse võetud materjalide sisalduse konkreetne kaal, mis võib oluliselt mõjutada pakkumismenetluste tulemusi. Tunnistades väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate (VKEde) võimalikke probleeme nende uute nõuete täitmisel, sisaldab määrus sätteid toetuse kohta. Liikmesriike julgustatakse pakkuma rahalist toetust, juurdepääsu rahastamisele ja erikoolitust, et aidata VKEdel kohaneda uute ökodisaini nõuetega.

Keskkonnahoidlike riigihangete nõuded valdkondlikes ehk sektoriaalsetes õigusaktides

ELi keskkonnahoidlike riigihangete kriteeriumite valdkonnad:

  • Puhastustooted ja -teenused
  • Arvutid, kuvarid, tahvelarvutid ja nutitelefonid
  • Koopia- ja joonestuspaber
  • Andmekeskused, serveriruumid ja pilveteenused
  • Tervishoius kasutatavad elektri- ja elektroonikaseadmed
  • Elektrienergia
  • Toidukaubad, -teenused ja müügiautomaadid
  • Mööbel
  • Kujutise reprodutseerimise seadmete ostmiseks ja rentimiseks
  • Kontorihoonete projekteerimine, ehitamine ja haldamine
  • Värvid, lakid ja teekattemärgistus
  • Avaliku ruumi korrashoid
  • Teede projekteerimine, ehitamine ja hooldus
  • Teevalgustus ja foorid
  • Maanteetransport
    • Sanitaartehnilised kraanitarvikud
  • Tekstiilitooted- ja teenused
  • WC-potid ja pissuaarid
  • Reoveetaristu
  • Vesikütteseadmed

Eelpool viidatud kriteeriumite kohta leiab rohkem infot siit. Rahandusministeeriumi koostatud sektoriaalaktide nimekiri on leitav siit ja siseriiklikud juhised kesskonnahoidlikeks riigihangeteks leiab siit.

Keskkonnahoidlike riigihangete nõuded peaksid olema miinimumnõuded, mis tähendab, et avaliku sektori hankijatel ja võrgustiku sektori hankijatel peaks olema võimalik kehtestada rohkem ja rangemaid nõudeid. Need nõuded peaksid olema läbipaistvad, objektiivsed ja mittediskrimineerivad. Konkreetsetele tooterühmadele kehtestatud nõudeid ei tuleks järgida mitte ainult asjade riigihankelepingute puhul, mille alusel otseselt hangitakse asjaomaseid tooteid, vaid ka ehitustööde või teenuste riigihankelepingute puhul, kui asjaomaseid tooteid kasutatakse kõnealuste lepingute esemeks olevaks tegevuseks.

Nende nõuete raames võib Euroopa Komisjon kehtestada minimaalsed kohustuslikud tehnilised kirjeldused, mille kohaselt peavad tooted vastama asjaomastes delegeeritud õigusaktides sätestatud parimatele võimalikele tulemuslikkustasemetele, sealhulgas asjakohastel juhtudel kahele kõrgeimale tulemuslikkusklassile või hindele. Selle tulemusena oleks näiteks avaliku sektori hankijatel ja võrgustiku sektori hankijatel kohustus nõuda, et pakkujate tooted vastaksid CO2 jalajälje erinõuetele.

Kooskõlas riigihangete raamistikuga tuleks neis minimaalsetes kohustuslikes tehnilistes kirjeldustes vältida konkurentsi kunstlikku piiramist ja konkreetse ettevõtja eelistamist. Komisjon võib kehtestada ka kohustuslikud pakkumuste hindamise miinimumkriteeriumid ja määrata neile kriteeriumidele kindla osakaalu vahemikus 15–30%, tagamaks, et nendega on võimalik märkimisväärselt soodustada keskkonnakestlikumate toodete eelistamist. Selle tulemusena oleks näiteks avaliku sektori hankijatel ja võrgustiku sektori hankijatel kohustus anda asjaomaste toodete ringlusesse võetud materjali sisaldusele vähemalt 20–30% osakaal. Seega oleks avaliku sektori hankijatel ja võrgustiku sektori hankijatel konkreetses hankemenetluses võimalus määrata ringlusesse võetud materjali sisaldusele osakaal, mis on suurem kui 30%, kuid mitte väiksem kui 20%.

Komisjon võib kehtestada ka lepingu täitmise tingimused ja sihid, mille kohaselt peaksid avaliku sektori hankijad ja võrgustiku sektori hankijad näiteks sõlmima vähemalt 50% oma teatavate toodete hankelepingutest igal aastal selliste toodete hankimiseks, mille ringlusesse võetava materjali sisaldus on üle 70%. Selle tulemusena võiksid liikmesriigid seada kõnealuste toodete hangetele siiski kõrgemad sihid.

Rakendamine ja tulevik

Määrus on olemuselt raammäärus, mis loob aluse konkreetsete toodete ja tooterühmade ökodisaini nõuete kehtestamiseks. Esimene kestlike toodete ökodisaini määruse kohane tööplaan võetakse plaani järgi vastu 2025. aasta esimesel poolel, määrates kindlaks, millised tooted prioritiseeritakse järgmistel aastatel. Avaliku sektori hankijatel on kohustus järgida neid nõudeid, mis aitavad kaasa keskkonnahoidlike toodete turu kasvule ja innovatsiooni edendamisele.

Täna tuleb Eesti hankijatel lähtuda keskkonnahoidlike hangete läbiviimisel RHS § 77 lg 61, mille kohaselt tuleb arvestada kogu kasutusiga hõlmavate energia- ja keskkonnamõjudega, kui hankelepingu esemeks olevale asjale või teenusele on kehtestatud keskkonnahoidlikkuse kriteeriumid. Alates 01.01.2022 (keskkonnaministri määrus nr 35) on siseriiklikult kohustuslik riigihangetes keskkonnahoidlike kriteeriumite kasutamine neljas tooterühmas (mööbel, puhastustooted ja -teenused, kontori IT-seadmed ning koopia- ja joonestuspaber) ja 24.02.2023 jõustus keskkonnaministri määrus nr 6, mis sätestab nõuded avaliku ja võrgustikusektori hankijatele keskkonnahoidlike kergsõidukite, veokite ja busside hankimiseks.

Järeldus

Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2024/1781 on oluline samm keskkonnahoidlike ja kestlike toodete edendamisel ELis. Selle määruse rakendamine riigihangetes aitab suurendada keskkonnahoidlike toodete nõudlust, edendada innovatsiooni ja aidata kaasa ELi kliimaeesmärkide saavutamisele. Tuleb jääda ootele, millal Euroopa Komisjon konkreetsed juhised hankijale annab ökodisaini määruse rakendamiseks.

Hea IKT hanke läbiviimise saladused

Olen tagasi külalisautorina, et arutleda selle üle, millised võiksid olla suurepärased IKT-valdkonna riigihanked.

IKT hangetest

IKT valdkonna hanked oma eripäradega on väga põnevad. Riigil on mitmed suured kompetentsikeskused, kus viiakse läbi heal tasemel IKT hankeid, kuid ka teised hankijad on aeg-ajalt sunnitud IKT hangete keerukasse maailma sukelduma, mistõttu on hea mõte IKT valdkonna hanke puhul läheneda korralikult läbimõeldud plaaniga.

IKT hangete puhul on väga mitmeid asju, mis võivad minna valesti, avaldades väga laiapõhjalist mõju riiklike teenuste kvaliteedile jne. IKT hangete puhul tuleb alati alustada sellest, millist probleemi lahendatakse, kuid sageli märkame, et hankijad alustavad hoopis küsimusest, kuidas hange läbi viia. See lähtepunkt ei ole hea seetõttu, et see johtub mõttest, mille kohaselt on hankijale juba väga täpselt teada, mida ja kuidas on vajalik saavutada. Kas see aga alati nii on? Julgen väita, et IKT valdkonnas see nii ei pruugi olla, sest IKT on looming.

Mida kindlasti teha IKT hangetes?

Turu-uuring. ITL on oma juhendis märkinud tabavalt, et turu-uuring annab kindlustunde. Tõepoolest, turu-uuringu kaudu on võimalik lahendada mitmed lahtised küsimused, küsida ja vastu võtta head nõu selleks, et hange saaks hästi ette valmistatud ja läbi viidud, tulemus saavutatud. Turu-uuringu raames võid küsida tagasisidet riigihanke dokumentidele, sealjuures tehnilisele kirjeldusele või küsida konkreetseid küsimusi võimalikult pakkujate ringilt. Turu-uuringu puhul on oluline silmas pidada, et selle tulemused tuleb riigihanke juures olevate dokumentide hulgas ka avaldada. Minu hinnangul ei ole turu-uuringu läbiviimisel mitte ühtki halba nüanssi, kuivõrd isegi selleks kuluv aeg ei muuda suures plaanis hanke läbiviimisel midagi, kuid võib potentsiaalselt kokku hoida palju. Sealjuures tekib pakkujate ringil võimalus vajadusel sisuliselt kaasa rääkida tehnilise lahenduse loomise küsimustes, lisaks hanketehnilisele poolele. Turu-uuringu saab läbi viia nii riigihangete registris kui ka piisavalt esindusliku valimi puhul otse potentsiaalsete pakkujate poole pöördudes.  Turu-uuringu järgselt tuleb mõelda ka uuringus osalenud ettevõtjate konkurentsieeliste maandamisele, kuid midagi keerulist seal ei ole.

Riigihanke vahendid. Head praktikad on täna raamlepingute ja dünaamiliste hankesüsteemide alusel ressursi või töötunnipõhise arveldamisega tulemi hankimine, toetades seeläbi IKT valdkonnale iseloomulikku loovust, paindlikkust ja agiilsust, mida ei saa endaga kaasa tuua fikseeritud skoobi ja maksumusega hangete läbiviimine. On oluline vahe, kas hangitakse tulemit või ressurssi – neist esimese puhul on hankijal väga konkreetselt teada, mis on hankelepingu eesmärk ja ese ehk skoop. Ressursi puhul on teada küll hankelepingu eesmärk, kuid skoop ei pruugi olla paigas või on paindlik ning hangitakse üksnes ressurssi eesmärkide elluviimiseks, mida tehakse üheskoos hankijaga. Tulemit saab omakorda hankida nii fikseeritud tasu alusel kui ka tunnihinna põhjal. Töötasupõhise tulemi hankimine või ressursihankimine võimaldab hankijal agiilse arenduse põhimõtteid rakendada, kuid fikseeritud skoobi ja hinnaga tulemi hankimine on midagi, mida tänased head praktikad enam ei soovita. Seega on hankijal oluline mõista, mida täpsemalt hangitakse, kuivõrd ressursihankimise puhul on võimalik hankijal koostada väga lihtsakoelised hankedokumendid, kuid fikseeritud tulemi puhul on vajalik luua äärmise detailsusastmega hanke alusdokumendid, mida kindlasti tuleks turu-uuringu raames valideerida pakkujatega.

Kvaliteedi hindamine. Rahandusministeerium avaldas hiljuti põhjaliku juhise kvaliteedi hindamiseks riigihangetes. ITL on märkinud, et ideaalis võiks maksumus olla kuni 30% kogu hindamisest ning ülejäänud osas tuleks hankijal kontrollida päriselt ja sisuliselt seda, millist kvaliteeti pakutava maksumuse eest saab. Hindamiskriteeriumite loomise eesmärk on tuvastada parima hinna ja kvaliteedi suhe, mis moodustab omakorda majanduslikult soodsaima pakkumuse. Seega ole julge hindama kvaliteeti, kuid ära tee seda kunstlikult ehk viisil, mis tegelikkuses ei eralda häid pakkujaid keskpärastest. Jälgi, et kvaliteedikontroll oleks otseses seoses hankelepinguga (nt proovitöö) ning kus kvaliteedikriteeriumi raames täidetav ülesanne ei oleks liiga lihtne andes kõigile pakkujatele maksimumpunktid, sest see viib hankija ja pakkuja suure pingutuse järel ikkagi tagasi olukorda, kus võitja selgub hindade võrdluses. Sellisel juhul taandub võitja ikka madalaima hinna peale, mis ei ole IKT hankes kohe kindlasti soovitav tulem.  Rohkelt näiteid kriteeriumitest leiabki eespool viidatud juhendist. Samuti ei tasu karta kvaliteedi hindamisel pikki vaidluseid kui hindamisotsused on läbipaistvad ja hästi põhjendatud (vt all).

Meeskonna kompetents. Varasemalt on avalikult arutletud selle üle, et laialdaselt on IKT riigihangetes kasutusel olev meeskonna liikmete isiklike tingimuste loomise läbi toimunud diskrimineerimine. Diskrimineerimise vältimiseks on parim lahendus luua tingimused, mida kontrollitakse kogu meeskonna kohta tervikuna. See tähendab, et kui hankijale on tõesti oluline konkreetne kogemus ja kompetents reaalselt tööd teostavate meeskonnaliikmete puhul, siis tasub nende täitmist võimaldada kogu meeskonna kohta tervikuna. See soodustab ka pakkuja enda poolt parima tiimi komplekteerimist just nende ettevõtte kogemusest lähtuvalt viisil, mis tagab hankelepingu täitmise parimal moel.

Mida vältida IKT hangetes?

Paindumatus. Nii minu kui ka valdkonna esindajate hinnangul on hankija enda ja ka lepingupartneri tegevuste osas „kinni-kirjutamine“ IKT valdkonna hankelepingu täitmise suurim komistuskivi ja taak. Hankijal on väga vähe kohustuslikke elemente, mis peavad olema kirjutatud hankelepingusse, kuid ometi leiame me lehekülgede viisi erinevaid nõudeid ja sätteid, millest tekkinud segadus võib ka hankijal üle pea käia. Seega koosta dokumendid selliselt, et need võimaldaksid näiteks raamlepingu puhul nii tunnipõhist kui ka tükitööna arveldamist, mitme pakkuja kaasamist nutikate lahenduste abil, erinevat tüüpi IKT-valdkonna teenuste soetamist (analüüsist testimiseni), kuupäevadele võimalusel paindlikku lähenemist, konkreetseid hankelepingu muudatuse aluseid (RHS § 123 lg 1 p 2 mõttes). Hea idee on avatud skoobi näol tööde sisu määratlemist lähtuvalt eesmärgist, mitte niivõrd hankija nägemusest erinevates etappides – pakkuja on samaväärsete teadmistega partner teisel pool lauda, seega on asjakohane konkreetne plaan koos kokku panna!

Konkurentsi kitsendamine. Konkurentsi saab kitsendada nii läbi erinevate nõuete (mis võivad olla muidugi ka asjakohased), kuid seda saab teha ka kaudselt näiteks läbi põhjendamatult lühikeste tähtaegade nii pakkumuste tegemisel kui ka tööde teostamisel. Samuti piirab konkurentsi väga konkreetsete šabloonide loomine (vt eelpool mõtteid meeskonna kompetentside osas), olulise riski kallutamine pakkuja poolele, pikkade lepingute tegemine jpm. Tüüpiline näide konkurentsi kitsendamisest on nö vendor-lock-in, kus intellektuaalse omandi õiguste tõttu jääb ühte infosüsteemi arendama ja haldama üks pakkuja ning teistel ei olegi edaspidi võimalik konkureerida ilma täiesti uue süsteemi ülesehitamiseta. Konkurents on niivõrd oluline põhimõte riigihangetes, et selle edendamine peaks olema iga hanke eesmärk omaette – hankija peaks olema proaktiivne konkurentsi kasvataja, mitte selle põhjendamatu piiraja.

Läbipaistmatus. Avatus ja läbipaistvus on samuti riigihangete üldpõhimõtete hulka kuuluvad nõuded, kuid sageli lähenetakse nendele loominguliselt. Ära varja hankijana infot, mis päris otseselt ei kuulu ärisaladuse alla. Jaga tagasisidet pakkumustele ning aita kaasa sellele, et iga järgmine pakkumus oleks parem kui eelmine. Võib juhtuda, et läbipaistev asjaajamine meelitab ligi veelgi enam pakkujaid, kellel on soov ja tahe panustada riigi IKT arengusse.

Kokkuvõte

Olen seega veendumusel, et hea IKT hanke saladus peitub mõistlikkuses: see tähendab, et kui hanke läbiviimise lähtepunktiks on arusaam, millist probleemi on vaja lahendada ning mõistmine, et selle lahendamiseks on mitu võimalikku teed, mida oskavad näidata üksnes oma valdkonna spetsialistid, siis viime me läbi hea hanke. On ütlus, et kui ruumis on kaks juristi, siis on ruumis ka kolm arvamust – usun, et nii on ka IKT maailmas. Igasuguseid probleeme saab lahendada väga erinevatel viisidel, mistõttu on ka igal spetsialistide tiimil oma mõtted, kuidas tulemini jõuda. Seega isegi, kui hankijal on olemas suurepärane spetsialistide tiim koos väga lennukate ideedega, siis vajalik on kuulata ka seda, mida arvavad need spetsialistid, kes seda tööd ka reaalselt ellu viima hakkavad. Need spetsialistid leiame aga teisel pool Riigihangete Registrit ehk pakkujate seast.

Raamleping kaskaadmeetodil

Mina olen Merily ning kirjutan täna blogis külalisautorina endale südamelähedasest teemast, milleks on riigihanke vahendid.

Sissejuhatus

RHS § 3 p-s 5 on viimase üldpõhimõttena nimetatud riigihanke läbiviimist mõistliku aja jooksul. See viitab osaliselt ka hankedirektiivi loomisel seatud eesmärgile muuta hangete läbiviimise menetlus tõhusamaks ja lihtsamaks läbi paindlikkuse suurendamise. Hankemenetluse tõhususe saavutamiseks on hankedirektiivis rakendatud lihtsustamismeetmed, mis võiksid aidata hankijatel saavutada parim võimalik hanketulemus vähima võimaliku investeeringuga, pidades silmas aega ja riigi raha (Riigihangete seadus 450 SE – eelnõu algatamise seletuskiri, lk 3). Ühed lihtsustamismeetmed on just nimel riigihanke vahendid.

Riigihanke vahendeid on neli: raamleping, dünaamiline hankesüsteem, elektrooniline oksjon ja elektrooniline kataloog. Selles postituses on fookuses raamleping, täpsemalt mitme pakkujaga raamleping, milles on hankelepingute sõlmimise tingimused fikseeritud (RHS § 30 lg 6 p 1) kaskaadmeetodil. Nimelt on järjest enam kasutusele tulnud ka Eestis raamlepingud kaskaadmeetodil, millel on mitmeid eeliseid, kuid on ka erinevaid puudusi.

Igal hankijal on hankevajaduse ilmnemise järel kaalutlusõigus, kas kasutada hankelepingu sõlmimiseks mõnda eelpool nimetatud riigihanke vahenditest ning kui jah, siis millist, või viia hankelepingu sõlmimiseks läbi riigihanke menetlus riigihangete seaduses sätestatud alustel. Otstarbeka kaalutluse tulemusel on võimalik üht- või teistpidi otsustades muuhulgas kokku hoida nii aega kui ka maksumaksja raha. Eestis on kasutusel laialdaselt riigihankevahendina raamleping, mille sõlmimiseks viidi riigihankeid läbi perioodil 2020-2023 kokku 5356 korral (Riigihangete statistika). Statistikat ei koguta raamlepingute sisulise jagunemise osas ning ka  riigihangete registri (RHR) hanke- ega ka lepingu otsing ei võimalda otsida raamlepinguid, milles on pakkumused järjestatud (vastav väli raamlepingu sisestamisel tekib), siis on raske tuvastada, kui palju täpsemalt selliseid lepinguid kasutusel on.

Otstarbeka kaalutlusõiguse teostamise tulemiks on tõhusad riigihanked, mis on kooskõlas riigihanke üldpõhimõtetega ning on sihipärased. Sellise iseloomuga riigihanked panustavad riigi haldusesse, täites eesmärki hankija vahendite otstarbekast ja säästlikust kasutamisest. Riik saab panustada läbi otstarbeka kaalutluse rohkemate teenuste pakkumisse ning majandusse. Seega on oluline hankijatel tunda kõiki võimalusi parima kaalutluse teostamiseks.

Kaskaadmeetodi olemus

Kaskaadmeetodi põhimõtte kohaselt reastatakse raamlepingu sõlmimiseks läbiviidava riigihanke hindamise tulemusel pakkujad, kes saavad kõik raamlepingu partneriks, kuid seda konkreetses järjekorras. Selle järjekorra alusel hakatakse sõlmima hankelepinguid, st minikonkurssi asendab näiteks e-kirja teel tehtav tellimus.

On tavapärane, et tellimuse vastuvõtmiseks või sellest loobumiseks antakse konkreetne ajaraam – näiteks TEHIKu hange (264459), kus on pakkujatele vastamiseks antud 3 tööpäeva. Juhul, kui pakkuja ei nõustu tellimuse täitmisega 3 tööpäeva jooksul, siis pöördutakse järjekorras järgmise poole ja nii kuni lõpuni välja või kuni keegi võtab tellimuse vastu. Samuti on võimalik järjekorras pakkujaid vahele jätta näiteks juhul, kui eespool olev pakkuja on hädas olemasoleva hankelepingu täitmisega (tähtajalises viivituses).

Selleks, et kaskaadmeetod vastaks riigihangete üldpõhimõtetele, tuleb kõik erisused ja võimalused objektiivselt, üheselt ja selgelt raamlepingus ette näha. Võimalusi on siin palju ning iga hankija saab endale sobiva süsteemi luua.

Võimalik on raamlepingus ka kombineerida kaskaadmeetodit ja minikonkurssi. Näiteks RTK poolt korraldatud tõlketeenuse hanke (250150), kus on alla 30 000 euro suuruste tellimuste puhul ette nähtud kaskaadmeetod, kus pakkuja peab 3 tunni jooksul (tööajal) tellimuse kinnitama või sellest loobuma. Kui tellimus on üle 30 000 euro suurune, siis viiakse läbi minikonkurss. Minikonkursi korraldamise olukord on võimalik ette näha lisaks hinnapiirile ka muul moel, nt mingit konkreetset tüüpi hankelepingute sõlmimiseks vms.

Kaskaadmeetod on Euroopas olnud kasutusel juba ammusest ajast, juba 2005 aasta Euroopa Komisjoni juhis kirjeldas raamlepingute koostamisel kaskaadmeetodit (Euroopa Komisjon 2005. Explanatory Note – Framework Agreements – Classic Directive, lk 9–10). Eestis on sellekohane kirjeldus raamlepingutele pühendatud Rahandusministeeriumi dokumendis aastast 2013 (E. Põllu. Raamleping. 2013). Riigihangete Registris on hankijad küllap märganud ka lepingu sisestamisel välja, mille pealkirjaks on „Pakkumus on järjestatud“, mille kirjeldus on „Pakkuja koht (st kas pakkuja oli tulemuselt esimene, teine, kolmas jne), mille ta saavutas ideekonkursil, mõne raamlepingu raames, kus on mitu edukat pakkujat (nt kaskaadi-meetod), või innovatsioonipartnerluses. Muul juhul “EI”.“ Seega on tegemist igati soovitatud meetodiga, mitte millegi justkui uue ja huvitavaga, nagu seda võis tähendada dünaamilise hankesüsteemi puhul.

Olulised eelised

Suurimaks eeliseks kaskaadmeetodi kasutamisel näen isiklikult ajaressursi kokkuhoidu – seda on meil kõigil ühepalju ning kuskilt juurde ei tule, mistõttu on selle mõistlik kasutus igati vajalik. Minikonkursside korraldamine on teoorias lihtsam, kui avatud hankemenetlus, kuid siiski oma nüansirohkusega võib tuua kaasa arvestatava ajakulu hankijale nii hanketiimi kui ka sisuinimeste panusena. Vähemtähtis pole ka pakkujate aeg – iga hankelepingu tarbeks uue pakkumuse koostamine ja lootmine, et seekord saadab pakkumist edu ning tehtud töö ei lähe raisku. Ühtlasi on kokkuhoid ka menetlusajas, mistõttu saab vajadusel hankelepinguni jõuda lausa tundidega.

Teine positiivne aspekt seisneb selles, et sisuliselt on hankijal justkui ühe pakkujaga raamleping, mis võimaldab vajadusel kasutada mitme pakkujaga raamlepingu eeliseid ja kaasata lisajõudu tööde teostamisele või lisapakkujaid asjade ostmisel. Muutuvas maailmas võib igasuguseid olukordi ette tulla, mistõttu kaskaadmeetodile omane varuvõimaluste olemasolu pakub kindlustunnet.

Eelnevast tulenev oluline pluss on pakkujatele, kes on järjekorras eespool – neil on eeldatavasti pidev tööjärg ees, mistõttu ei pea nad pidevalt minikonkurssidel osalema ja konkureerima. See annab võimaluse töid paremini planeerida ning suurema kindlustunde. ITL- i hinnangul on see IT hangetes asjakohane juhul, kui hankija sooviks on ühe konkreetse põhipartneri kaasamine võimalusega lisajõudu saada teistelt (ITL – Tarkvaraarenduse riigihangete parimad praktikad, ptk 5.7).

Riskikohad

Riskina on võimalik kaskaadmeetodi puhul tuua välja asjaolu, et järjekohalt taga pool olevatel pakkujatel ei ole just kuigi suurt lootust hankelepingusse jõuda, kui just midagi eespool olijatega halvasti ei lähe või hankijale ootamatult hankevajadus ei teki. See võib viia ka selleni, et kuigi teoreetiliselt on hankijal olemas mitu võimalikku varuvarianti, siis reaalsuses võivad need „varuvariandid“ loobuda lõpuks hankelepingu sõlmimisest ka siis, kui järjekord nendeni jõuaks, sest see ei ole lihtsalt prioriteet. Kahjuks on tekkiv risk paratamatu, kuid ka minikonkursside korraldamine ei taga raamlepingu partneritele hankelepinguid, mistõttu on see midagi, mis käib kaasas erinevat liiki mitme pakkujaga raamlepingutes.

Samuti peetakse probleemiks seda, et juhul, kui hankija sooviks hiljem hankelepingu sõlmimisel siiski tuvastada soodsaimat konkreetset pakkumust, siis selleks enam võimalust ei teki – st kogu raamlepingu perioodiks on tuvastatud parima hinna ja kvaliteedi suhet pakkuv pakkujate järjekord ning hiljem enam mistahes hinna- või kvaliteedivõrdlust ei toimu. Seda riski aitab maandada korralikult läbi mõeldud ja sisustatud raamleping ning selle sõlmimiseks läbiviidava riigihanke tingimused.

Kokkuvõte

Kokkuvõttes loodan, et kaskaadmeetodi tutvustamine aitab teha hankijatel paremini kaalutlusotsust sellest, kuidas viia läbi otstarbekas riigihange ning võimalusel valida hanke eesmärke kõige parimini toetav riigihanke vahend. Riigihanke vahendi sisustamisel on samuti suur kaalutlusruum, mistõttu tuleb kõikide võimaluste vahel hoolikalt valides leida just konkreetse hanke konteksti sobilik. Kaskaadmeetodi kasutusvõimalused on laialdased, mistõttu tasub seda kindlasti proovida.