Keset suurt suvesooja üllitas Rahandusministeerium riigihangete seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise eelnõu, mille sisu on pealtnäha lihtne – kahekordistada vaidlustusmenetluse riigilõive ja anda võimalus kahekordistada ka vaidlustusmenetlusele kuluvat aega. Kas see kõik on vajalik ja läbi mõeldud, selles julgen siiski kahelda.
Riigihangete seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu puudutab kitsalt ühte küsimuste ringi – Riigihangete Vaidlustuskomisjoni (VaKo) töökoormust ning püüab seda kahe meetmega – riigilõivud ja lahendamise tähtajad – leevendada. Kahtlemata pole paljudele siinlugejatele saladuseks see, et vaidlustuste arv on mõne aastaga märkimisväärselt kasvanud, kuid VaKo liikmete arv on pärast Mardi (nimi muudetud – toim.) lahkumist püsinud samana. Seetõttu on eelnõu laiem eesmärk mulle mõistetav, kuivõrd kellegi huvides pole see, et VaKo liikmed enda tervist rikuvad.
Kas alternatiive on kohaselt kaalutud?
Kuigi mure töökoormuse kasvu pärast on mulle hästi arusaadav, ei ole ole mulle lõpuni mõistetav, miks on valitud just sellised meetmed võrreldes alternatiiviga värvata juurde üks täiendav VaKo liige, kelle abiga ilmselt lisanduv töökoormus katta suudetakse. Või alternatiivselt, milleks on kahte sellist meedet korraga üldse vaja.
Alustades alternatiivist värvata juurde üks või mitu uut VaKo liiget, siis ilmselt see huviliste puudumise taha ei takerdu. Seega on ainus mõistlik põhjus, miks riik seda ei tee, väidetav raha puudumine. Võib-olla on alljärgnevad sõnad kohased mõnele opositsioonipoliitikule, kuid mulle tundub, et probleem on siinkohal jätkuvalt riigi prioriteetides. Vaidlustuskomisjoni liikme palgafond ei ole summa, mis riigi jaoks konti murraks, mis tähendab, et hea tahtmise korral need vahendid ka leitakse.
Arvestades viimase aja uudiseid, siis pannakse utreeritult kümne VaKo liikme palgafond “huugama” juba näiteks riigiasutuste iga-aastaste suvepäevade või muu avalikes huvides väheolulise, kuid see-eest kuluka tegevusega. Ma ei hakka siin välja tooma numbreid, kui palju nt RTK on pidanud lootusetute finantskorrektsiooni vaidluste tõttu riigi äriühingutele ja kohalikele omavalitsustele juba õigusabikuludeks kinni maksma. Need summad ületavad kaugelt ühe VaKo liikme palgafondi.
Isegi, kui nüüd oletada, et riigi jaoks on ilmvõimatu uue VaKo liikme jaoks raha leida, siis jääb ikkagi õhku küsimus, et kas mõlemat kavandatud meedet on ikka VaKo töökoormuse vähendamiseks sellisel kujul vaja.
Alustades riigilõivude kahekordistamisest, siis mulle ei tundu esiteks usutav, et Rahandusministeerium 2025. aasta suvel “juhuslikult üllatusena” avastas, et “oi näe, samad riigilõivud kehtivad juba 2007. aastast” ning lõi letti idee neid kahekordistada, sj sama eelnõuga, millega kahekordistatakse vaidlustusmenetluse menetlustähtaegu.
Tegelikult on riigilõivude kahekordistamise eesmärk ilmselt see, et vähendada vaidlustuste arvu. Seda ütleb läbi lillede Rahandusministeerium ka ise eelnõu seletuskirjas: “Ühtlasi soodustab see vaidlustuste läbimõeldumat esitamist”. Kui Rahandusministeeriumi eesmärk on tegelikult riigilõivu kaudu vähendada vaidlustuste esitamist, siis võiks ju eelnõus ka nii otse välja öelda. Riik peab olema aus ja tema õigusloome peab olema ja näima aus, kuna vastasel korral ei ole riigil moraalset õigust nõuda ausust ka oma alamatelt.
Minnes edasi, siis ma pean oma pikaaegse kogemuse najal tõenäoliseks, et riigilõivude kahekordistamine vähendab juba iseenesest tuntavalt VaKo töökoormust. Seda ainuüksi juba põhjusel, et riigilõivu kahekordistamine muudab paljude pakkujate jaoks vaidlustusmenetluse kättesaamatuks või majanduslikult ebaotstarbekaks. Kui selle meetme kaudu vaidlustuste eeldatav arv oluliselt väheneb, siis väheneb sellega ka VaKo liikmete töökoormus. See tõstatab omakorda küsimuse sellest, et kas eelnõuga planeeritud teist meedet – tähtaegade kahekordistamise võimalust, on tegelikult üldse enam vaja.
Ma ei soovi selles kirjatükis laskuda pikka arutellu sellest, kas vaidlustusmenetluse riigilõivude kahekordistamine on riigi poolt eetiline, isegi kui eeldada, et praegused riigilõivud katavad 55% VaKo kuludest. Küll aga ei mahuks mulle pakkujana pähe, et kui ma näiteks vaidlen Kultuuriministeeriumiga etendusasutuse tegevustoetuse suuruse üle halduskohtus, siis ma pean tasuma riigilõivu 20 eurot, kuid nt mõne lihtsakoelisema hankeasja lahendamisel 128 korda rohkem.
Selle teema lõpetuseks naaseks korra ka eelnõus mainitud “vaidlustuste läbimõelduma esitamise” juurde. Jah, me kõik sooviks vaidlustuste läbimõeldumat esitamist, kuid see ei sõltu ainult sellest, kas riigilõivu tasumise kohustus on olemas ja kui suur see on. Samaväärselt sõltub läbimõeldud vaidlustuse esitamine sellest, kas vaidlustajal on aega vaidlustuse esitamise peale mõelda. Paradoks on siinkohal aga see, et kehtiva RHS-i kohaselt on mõnedel juhtudel vaidlustuse esitamiseks kuni kolm tööpäeva või teatud olustikus (nt minikonkursi RHAD) peab vaidlustuse esitama lausa samal päeval, kui hange avaldatakse. Nende probleemidega eelnõu aga miskipärast ei tegele.
Kas eelnõus on kõik läbi mõeldud?
Minu arvates ei ole eelnõus mõningaid asju läbi mõeldud, mille tõttu eelnõu eesmärgid võivad jääda saavutamata või töötada isegi eesmärgile vastu. Eelnõust ei nähtu seegi, et ministeerium oleks alljärgnevate kitsaskohtade peale isegi mõelnud.
Tähtaegade pikendamise regulatsioon on üles ehitatud nii, et RHS §-i 200 täiendatakse uue lõikega, mille kohaselt VaKo võib mõjuval põhjusel pikendada sama paragrahvi lg-s 1 sätestatud vaidlustuse lahendamise tähtaega kuni 60 päevani.
Alustades normitehnilisest poolest, siis selline lahendus jätab veidi lahtiseks küsimuse, kas kuni 60 päevani saab pikendada nii praegust 30 päevast vaidlustuse lahendamise tähtaega või ka 35 päevast erandlikku tähtaega. Kuna seletuskiri sellele küsimusele ei vasta, siis eeldan, et kuni 60 päeva kehtiks mõlema tähtaja puhul. Kas ministeerium seda ka nii mõelnud on, seletuskirjast ei selgu, kuid loogika ütleks seda, et 35 päeva pikkuse standardversiooni puhul peaks tähtaja pikendamise võimalus olema 65 päevani.
Samamoodi ei leia eelnõust ega seletuskirjast vastust sellele, et kas ja kuidas mõjutab tähtaja pikendamise võimalus 60 päevani vaidlustuse lahendamist siis, kui menetlusse kaasatakse ekspert, taotletakse Euroopa Kohtult eelotsust, taotletakse Rahandusministeeriumilt järelevalvemenetluse algatamist või teavitatakse Rahapesu Andmebürood.
Teine selge tähelepanek on see, mille on välja toonud juba mitmed eelnõule tagasisidet andnud organisatsioonid. Nimelt eelnõu ise ei määratle, millised on VaKo jaoks mõjuvad põhjused vaidlustuse lahendamise tähtaja pikendamiseks. Esiteks on see vastuolus RHS-i senise loogikaga, kuna siiani on kõikide tähtaegade pikendamise alused RHS-is täpselt määratletud (vt RHS § 200 lg-d 1-2).
Kuigi seletuskiri nimetab, et tähtaja pikendamine võib olla seotud nt vaidluse keerukuse või VaKo liikme puhkusega, ei ole seletuskirjal eraldiseisvat regulatiivset toimet. See tähendab, et VaKo-l on tähtaja pikendamiseks absoluutne diskretsioon. Ma ei arva, et VaKo seda diskretsiooni kuritarvitaks, kuid arvestades hankijate ja pakkujate huvi vaidlustusmenetluse kiire lahendi suhtes, peaks seadus siiski sätestama VaKo diskretsiooni täpsemalt, kui üksnes üldsõnaline “mõjuv põhjus”.
Praeguse reeglistiku kohaselt on vaidlustuse lahendamise tähtaeg menetlusosalistele ettenähtav ja menetlusosalised saavad selle järgi planeerida ka oma tegevusi, sh pakkumuste jõusoleku tähtaja pikendamist, hankelepingu sõlmimise loa taotlemist või kasvõi riigihanke menetluse kehtetuks tunnistamist või vaidlustusest loobumist. Olustikus, milles vaidlustuse menetlemise tähtaeg pole ettenähtav ega ole ettenähtav seegi, kas vaidlustuse lahendamise tähtaega võidakse pikendada või mitte, siis kahjustuvad sellega ka menetlusosaliste õiguspärased huvid.
Et eeltoodu ei jääks liiga teoreetiliseks, siis ka mõni eluline näide. Näiteks, kui menetlusosalised täna teavad, et vaidlustusmenetluse korral peavad nad üldjuhul arvestama kuni 44 päeva pikkuse (30+14) seisakuga, siis oskavad nad selle raames otsustada, kas nt taotleda hankemenetluse peatamist või mitte või kas taotleda hankelepingu sõlmimise luba või mitte. Kui vaidlustuse esitamise või saamise hetkel jääb määramatuks, kas see seisak on nt 44 päeva või 74 päeva, siis toob see kaasa ebaselguse, mille tagajärjeks võib paradoksaalselt olla VaKo töökoormuse kasv.
Nimelt, kuna hankija ei tea vaidlustuse teate esitamise korral, kas VaKo menetleb vaidlustust 30 või 60 päeva jooksul, siis ei tea hankija seda, kas ta peab nt RHAD üle peetavas vaidluses pakkumuste esitamise tähtaega edasi lükkama ja kui palju ta peaks eelduslikult seda edasi lükkama. Kolmekümne päeva pikkune erinevus on piisav, et selline määramatus tekitada. See tähendab sisuliselt seda, et kuna hankija ei tea, kuhu tähtaega õiguspäraselt lükata tohib, siis peab hankija selle kas edasi lükkama huupi või eeldusel, et VaKo lahendab vaidluse 60 päeva jooksul. Mis praeguse halduspraktika kohaselt tähendaks pakkumuste esitamise tähtaja edasilükkamise vajadust halvimal juhul kuni 77 päeva võrra (60+10+7).
Kuna hankija saab VaKo otsuse tegemise kuupäeva teada alles pärast enda vastuse saatmist vaidlustusele, VaKo kirjaliku menetluse teatest, siis võib selline teadmatus kaasa tuua olukorra, milles hankija on pakkumuste esitamise tähtaega edasi lükanud liiga vähe. See toob VaKo-le kaasa vajaduse hakata lahendama riigihanke menetluse peatamise taotlust, mis oleks tarbetu, kui hankijale oleks vaidlustuse saamisel juba ettenähtav, et kuhu ta peaks pakkumuste esitamise tähtaja lükkama. Nõnda võib VaKo töökoormus hoopis kasvada, kuna VaKo peab lahendama taotlusi, mis varasemalt “iseenesest lahenesid”.
Sarnane problemaatika tõusetub ka hankelepingu sõlmimise loa üle peetavas vaidluses, kuigi vähem intensiivselt. Nimelt praegune tavapärane praktika on see, et kui hankija saab vaidlustuse VaKo-lt kätte, siis saab hankija esitada taotluse hankelepingu sõlmimise loaks koos oma vastusega vaidlustusele. See, kas hankijal on vaja sellist luba taotleda, sõltub jällegi osaliselt sellest, kas hankijale on ette näha, kui kaua VaKo asja võiks menetleda. Näiteks, kui hankija teab, et seisak on 44 päeva, siis tal ei pruugi olla sellist luba taotleda vaja, kuid asjalood võivad olla teised, kui seisak on 74 päeva.
Jah, tõsi on see, et hankija ja vaidlustaja võivad oma taotlusi esitada vaidlustusmenetluses ka hiljem ja korduvalt, kuid taotluste korduv esitamine ja menetlemine ei vähenda ju VaKo töökoormust. Rääkimata menetlusosaliste halduskoormusest.
Eelnõu nendele kitsaskohtadele mingeid lahendusi ei paku ja ilmselt pole ministeerium osanud selle peale ka mõelda. Selle tõttu teen ettepaneku, et kui Rahandusministeerium soovib, et VaKo-l oleks diskretsioon otsustada, kas vaidlust lahendada 30, 45, 50 või kasvõi 60 päevaga, siis: a) eelnõu peaks täpsemalt määratlema, millistel juhtudel tähtaega võib pikendada ja b) VaKo peab otsuse tegemise tähtajast koheselt menetlusosalisi teavitama, kui nõuetekohane vaidlustus on laekunud. Ilmselt kõige lihtsam variant oleks see, kui VaKo teavitaks otsuse tegemise tähtajast vaidlustuse esitamise teates, et menetlusosalised saaksid sellest lähtudes oma edasisi samme mõistlikult planeerida ja mitte rapsima asuda.
Seetõttu ei saa ma ka nõustuda eelnõus esitatud mõjuhinnangutega, mille kohaselt mõjud tähtaja pikendamisest on kuidagi vähesed.
Kui VaKo lahendab vaidlustuse 60 päeva jooksul, siis tõusetub sellest veelgi huvitavaid kombinatsioone, mis on siiani olnud ainult teoreetilised. Näiteks, kui VaKo lahendab menetluse algusfaasis ära hankelepingu sõlmimise loa või riigihanke menetluse peatamise taotluse, siis on ebaõnnestunud menetlusosalisel õigus see väga lühikese tähtaja jooksul halduskohtusse edasi kaevata. Halduskohus lahendab seda esialgse õiguskaitse sätete alusel, st eelduslikult kiiresti, võttes sealjuures arvesse ka vaidlustuse perspektiive.
See tähendab, et kui VaKo nt otsuse 60 päeva pärast teeb, siis võib olla juhtunud nii, et halduskohus ja ringkonnakohus on vaidlustuse eduperspektiividele juba prima facie hinnangu andnud. See tähendab ilmselt väga huvitavaid küsimusi sellest, et mida VaKo otsuse tegemisel aluseks võtab ja üleüldist menetluslikku hämmingut.
Eelnõu ja seletuskiri jätab vastuseta ka küsimuse sellest, et kui VaKo lahendab vaidlustuse nt 60 päeva jooksul, siis kas menetlusosalistele antavad tähtajad peaksid jääma samaks. Praeguse eelnõu kohaselt neid muuta pole plaanis, mis tekitab olukorra, milles VaKo võib asja lahendada 60 päeva jooksul, kuid menetlusosalised peaksid seisukohti esitama ikkagi kolme tööpäevaste tähtaegadega (vt nt RHS § 194 lg 5). Which does not compute.
Eeltoodu viib meid üleüldise temaatikani vaidlustusmenetluse tähtaegadest vaidlustuse esitamiseks. Kogu vaidlustusmenetluse ja halduskohtumenetluse hankeasja loogika on siiani üles ehitatud sellele, et vaidlustust või hankeasja lahendatakse kiiresti. Sellest eesmärgist on olnud kantud ka vaidlustuse, kaebuse, apellatsiooni ja kassatsiooni esitamise tähtajad hankeasjas ning võimatus kohtumenetluses nende pikendamist taotleda. Kui nüüd VaKo-l on kuni 60 päeva vaidlustuse lahendamiseks, siis tõusetub tahes-tahtmata küsimus, et miks peab vaidlustaja esitama äärmuslikul juhul vaidlustuse samal päeval, kui RHAD avaldatakse, kuid seda lahendatakse 60 päeva? This does not compute as well.
Lõpetuseks veel ka riigilõivude juurde tagasi. Nimelt eelnõu seletuskirjast võib jääda mulje, et kahekordistatakse ainult vaidlustusmenetluse riigilõive, kuid see tegelikult ei ole nii. Kuigi eelnõuga muudetakse ainult justkui RLS §-s 258 sätestatud riigilõive, siis RLS § 60 lg 5 viite kaudu kohaldatakse samu riigilõive ka halduskohtumenetluses. See tähendab lõppastmes, et menetlusosalistele kallinevad riigilõivud ka halduskohtus ja ringkonnakohtus. Selle kohta ei jäänud mulle aga eelnõu seletuskirjast isegi silma, kas ministeerium on sellise üleüldise kallinemisega arvestanud, kuivõrd seletuskirjas viidatakse ainult VaKo-le vaidlustuse esitamise riigilõivudele, kuid eelnõu mõju on sellest selgelt laiem. Teisisõnu läheks vaidluse viimine Riigikohtuni vaidlustajale ainult riigilõivudena maksma kuni 7730 eurot, senise 3890 euro asemel. Selliselt on tasutav riigilõiv juba võrreldav õigusabikuluga, mille menetlusosaline kannaks.
Kokkuvõtteks
Minu arvates on selles eelnõus vaja veel väga palju mõelda ja siluda, et sellest saaks mingigi mõistlik regulatsioon. Praegu on jäädud poolele teele. Minu hinnangul peaks esimene alternatiiv olema siiski uue VaKo liikme värbamine ja jätkamine nende riigilõivudega ja tähtaegadega mis on. Kui see on kuidagi võimatu, siis võiks piisata esialgu ka riigilõivude tõstmisest, kuigi sellel on kahtlemata ka negatiivsed tagajärjed õigusmõistmise kättesaadavusele. Kui ministeerium soovib riigilõive kahekordistada, siis praeguse eelnõu kohaselt laieneks see ka halduskohtumenetluse riigilõivudele, mis ei ole tõenäoliselt nii kavandatud.
Kui ministeerium soovib aga mõlemat, siis tuleb eelnõuga veel vaeva näha.
Riigihanke blogi 