Konfidentsiaalsuse kaitse riigihangetes ja kvaliteedi hindamisest

Euroopa Kohtust tuli 17.11.2022 otsus, mis puudutab pakkujate esitatud dokumentide konfidentsiaalsust ja kvaliteedi hindamist – C-54/21 ANTEA POLSKA jt.

Tegemist on ühe sammuga edasi EK lahendist C-927/19, millest kirjutasin blogis pikemalt siin.

Lühidalt – konfidentsiaalsuse kaitse riigihangete valdkonnas peab olema tasakaalus läbipaistvuse ja tõhusa kohtuliku kaitse nõudega. Märkimisväärsed (ja vägagi praktilised) tunduvad olevat kohtu juhised varasema kogemuse, alltöövõtjate, isikuandmete, kutsekvalifikatsiooni- ja oskuste konfidentsiaalseks kuulutamise kohta ja konkureerivale pakkujale avaldamata jätmise osas. Samuti selgitas kohus, mida tähendab liigne agarus dokumentide konfidentsiaalseks tunnistamisel pakkujate tõhusa õiguskaitse ehk vaidlustamise kontekstis.

Asjaolud

Eelotsusetaotlus tõusetus Poolas peetavast kohtuvaidlusest, kus hankes mitteedukaks osutunud pakkuja esitas vaidlustuse edukaks osutunud pakkuja peale. Hankija (Poola riiklik vee‑ettevõtja) avaldas 2019. aastal direktiivi 2014/24 kohaldamisalasse kuuluva hanketeate teatavate Poolas asuvate vesikondade keskkonnajuhtimise projektide väljatöötamiseks. Hanke alusdokumentides olid esitatud hankemenetluses osalemise tingimused, nõutavad dokumendid ja pakkumuste hindamise kriteeriumid.

Viimatinimetatute osas oli tehnilises kirjelduses märgitud, et pakkumusi hinnatakse kolme kriteeriumi alusel, milleks on maksumus (suhteline osakaal 40%), projekti väljatöötamise kava (suhteline osakaal 42%) ja hankelepingu täitmise viiside kirjeldus (suhteline osakaal 18%), kusjuures kaks viimast, pakkumuse kvaliteeti puudutavat kriteeriumi olid omakorda jagatud mitmeks alakriteeriumiks.

Antea esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule vaidlustuse, milles palus muu hulgas tühistada otsus CDM Smithi edukaks tunnistamise kohta, vaadata pakkumused uuesti läbi ja avalikustada mõningane teave. Vaidlustuse põhjendamiseks heitis Antea hankijale eelkõige ette, et viimane ei avaldanud teavet, mille olid talle oma pakkumuste kohta esitanud CDM Smith, Multiconsult ja Arup. Tegemist oli nimelt varem osutatud teenuste loeteludega; nende isikute nimekirjaga, kes lepingu sõlmimise korral määratakse hankelepingut täitma; teabega alltöövõtjate või muude kolmandate isikute kohta, kes annavad lepingu täitmiseks vahendeid, ning üldisemalt nõuti projekti väljatöötamise kava ja hankelepingu täitmise viiside kirjelduse avalikustamist. Hankija küsitud teavet ei avalikustanud viidates, et tegemist on konkurentide ärisaladusega ning selline praktika on Poolas valdav.

Kõlab väga tuttavalt, eksole? Ka meil võtavad hankijad pigem konservatiivse hoiaku ja jätavad andmed avaldamata, kui neil on peal pakkuja ärisaladuse tempel. Ma ei ütle, et see on automaatselt vale – ärisaladuse kaitse on üks olulisi usalduse tagamise vahendeid, et pakkujad üldse riigihangetel osaleksid ja hankijaid usaldaksid, kuid peab nentima, et see on kahe teraga mõõk. Mida rohkem me salastame, seda läbipaistmatumaks riigihanked muutuvad ja usaldamatuse nõiaring jätkub.

Euroopa Kohtu seisukohad

Ärisaladuse ulatus ja hankijate tava

Esimese küsimusega soovis eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2014/24 artikli 18 lõiget 1 ja artikli 21 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi riigihankenormid, mis nõuavad, et pakkuja poolt hankijale edastatud teave, välja arvatud ärisaladust sisaldav teave, peab olema täielikult avaldatud või teistele pakkujatele edastatud, ning hankijate tava, mille kohaselt ärisaladuse konfidentsiaalsena käsitlemise taotlused järjepidevalt rahuldatakse.

Sellele küsimusele vastamisel viitas kohus ulatuslikult juba varasemale lahendile C‑927/19 ning täpsustas, et iga liikmesriik võib ise leida tasakaalu direktiivis 2014/24 silmas peetud konfidentsiaalsuse ja muid õigustatud huve kaitsvate liikmesriigi õigusnormide vahel, sealhulgas seoses selles sättes sõnaselgelt nimetatud huviga tagada „teabele juurdepääs“, et tagada hankemenetluste suurem läbipaistvus (p 57).

Mis puudutas kohtu kirjeldatud tava, et hankijad rahuldavad järjepidevalt pakkujate taotluseid kvalifitseerida ärisaladuseks kogu teave, mida nad ei soovi konkureerivatele pakkujatele avaldada, siis selles osas tõdes kohus, et see võib kahjustada mitte üksnes läbipaistvuse põhimõtte ja konfidentsiaalsuse kaitse vahelist tasakaalu, vaid ka tõhusa õiguskaitse nõudeid ning hea halduse üldpõhimõtet, millest tuleneb põhjendamiskohustus (p 64).

Kui viia kohtu seisukohad meie seaduse konteksti, siis RHS § 47 lg 4 p 3 alusel peab hankija esitama hankes osalenud edutule pakkujale teavet eduka pakkumuse kohta neutraalsel kujul, võimalikult suures ulatuses ja viisil, mis tagab, et niisuguse edastamisega säilitatakse konfidentsiaalsus nende andmete konkreetsete osade puhul, mille kaitse on sellisena põhjendatud – edasi andmete põhisisu ja eelkõige nende andmete sisu, mis puudutab tema otsuse ja eduka pakkumuse olulisi aspekte (vt otsuse p 66).

Seega ei saa hankija jätta eduka pakkumuse valikut täielikult põhjendamata argumendil, et otsuse põhjendamisega peaks hankija avaldama eduka pakkuja ärisaladust. Teatud üldistatud tasemel on see võimalik nii et oleks tagatud läbipaistvus ja kontrollitavus ning ka ärisaladuse kaitse.

Pakkujate õigus tutvuda konkurendi hankemenetluses esitatud dokumentidega

Edasi analüüsis kohus konkreetsete dokumentide konfidentsiaalseks tunnistamise lubatavust.

Varasemalt täidetud lepingute nimekiri

Esiteks, varasemalt täidetud lepingute nimekiri (mis esitatakse tavaliselt hankepassis) ei saa pidada tervikuna konfidentsiaalseks (p 73). Kohus leidis, et pakkuja kogemus ei ole nimelt üldreeglina salajane, mistõttu ei saa tema konkurentide eest põhimõtteliselt varjata selle kogemusega seotud teavet, tuginedes ärisaladuse kaitsele (p 75). Küll aga tõi kohus välja, et varasemaid lepinguid on võimalik konfidentsiaalsena käsitleda, kui tegemist on teatud tundlike toodete või teenuste hankelepingutega, mis võivad erandkorras õigustada teabe avalikustamisest keeldumist mõne muu direktiivi 2014/24 artikli 55 lõikes 3 nimetatud põhjuse alusel, mis käsitlevad seaduses sätestatud keelu või nõuete järgimist või üldiste huvide kaitse (p 76).

Sellest võib järeldada, et kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas sõlmitud varasemaid lepinguid on endiselt võimalik kaitsta avalikustamise eest, mis on ka loogiline. Nimelt sõlmitakse kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas lepinguid tihti täieliku salastatuse loori all, mistõttu nende hilisem avalikustamine mõnes riigihankes võiks olla riigi huvide vastane (mitte üksnes ärisaladuse avaldamine).

Eesti praktikas see seisukoht väga suurt muutust kaasa tuua ei tohiks, sest varasema kogemuse avaldamine teisele pakkujale on pigem tavapärane praktika. Küll aga tehakse vahet varasema hankelepingu ja erasektoris sõlmitud lepingute osas, kuna erasektoris sõlmitud lepingute puhul ei pruugi lepingu maksumus olla avalik info. Kuna Euroopa Kohus ei kohustanud varasemate lepingute infot avaldama alati ja täies ulatuses, vaid üksnes leidis, et see ei saa tervikuna konfidentsiaalne olla (nö a’priori), siis saab jätkuvalt nõuda erasektoris sõlmitud lepingute tundlike detailide konfidentsiaalsena hoidmist.

Pakkumuses nimetatud isikute avaldamine

Teiseks hindas kohus pakkumuses nimetatud füüsiliste ja juriidiliste isikute, sh alltöövõtjate osas esitatud teabe avaldamist. Kohus täpsustas, et eristada tuleb andmeid, mis võimaldavad neid isikuid tuvastada, ja andmeid, mis puudutavad ilma sellise tuvastamise võimaluseta nimetatud isikute kutsekvalifikatsiooni või -oskusi (vt p 77 jj).

Tingimusel, et on tõenäoline, et pakkuja ja tema pakutud eksperdid või alltöövõtjad on loonud sünergia, millel on kaubanduslik väärtus, ei saa välistada, et nende kohustustega seoses isikuandmetega tutvumise võimaldamisest tuleb keelduda (p 79). Mis puudutab andmeid, mis ei ole isikuandmed ja milles on märgitud ilma isiku tuvastamise võimaluseta hankelepingu täitmiseks kaasatud füüsiliste või juriidiliste isikute kutsekvalifikatsioon või -oskused, selliselt moodustatud personali suurus ja vorm või ka hankelepingu osa, mille täitmise kavatseb pakkuja edasi anda allhankijatele, siis nende andmete osas tuleb asuda seisukohale, et arvestades nende olulisust edukaks tunnistamisel, nõuavad läbipaistvuse põhimõte ja õigus tõhusale õiguskaitsevahendile vähemalt seda, et kõik pakkujad saavad tutvuda nende andmete põhisisuga (p 80).

Seega kui hankija on näiteks nõudnud, et hankelepingu täitmisel osaleks projektijuht, kellel on 7. taseme ehitustegevuse juhtimise kutsetunnistus, siis selliste andmete täielikku salastamist toimuda ei saa. Kui pakkuja on pakkumuses ära nimetanud alltöövõtjad, siis selle avalikustamise juures peab hindama, kas selle koosluse juures on kaubanduslikku väärtust (salapärane must hobune meeskonnas, kes annab pakkujale konkurentsieelise).

 Projektide väljatöötamise kava ja hankelepingu täitmise viisi kirjeldus

Kolmandaks hindas kohus projektide väljatöötamise kava ja hankelepingu täitmise viisi kirjelduse avaldamise võimalikkust leides, et sõltumata sellest, kas hankelepingu raames täidetavate projektide väljatöötamise kava ja asjaomaste ehitustööde või teenuste teostamise viisi kirjeldus kujutavad endast või sisaldavad intellektuaalomandi õigusega kaitstud andmeid, võib neil olla kaubanduslik väärtus, mida võidaks alusetult kahjustada, kui see kava ja kirjeldus sellistena avalikustataks. Nende avaldamine võib sellisel juhul kahjustada konkurentsi, muu hulgas vähendades asjaomase ettevõtja võimalust eristuda teistest tulevikus toimuvates hankemenetlustes sama kava ja kirjelduse abil (p 83).

Samas, teistel pakkujatel oleks siiski ülemäära raske või isegi võimatu kasutada oma õigust tõhusale õiguskaitsevahendile hankija pakkumuste hindamist puudutavate otsuste vastu, kui neil ei ole mingit teavet nende kavade või viiside kohta. Järelikult peab pakkumuste selle osa põhisisuga olema võimalik tutvuda (p 84).

Seega, isegi kui pakkuja esitatav projektide väljatöötamise kava ja hankelepingu täitmise viisi kirjeldus on ärisaladusena kaitstav, peab hankija edukaks tunnistamise otsust põhjendades siiski avama nende dokumentide põhisisu (vt RHS § 47 lg 4 p 3, § 47 lg 5, § 117 lg 1). Hankijal puudub õigus avaldada originaaldokumente, kuid ta ei pääse enda otsuse põhjendamise kohustusest ja pakkujad peavad sellega lihtsalt arvestama. Osaledes hankemenetluses peab arvestama riskiga, et kogu esitatavat teavet ei saa 100% konfidentsiaalsena hoida ja teatud üldistatud kujul info avaldamisega peab arvestama.

Hindamiskriteeriumite seadmine

Kohus analüüsis küsimust, kas direktiiviga on vastuolus see, kui edukaks tunnistamise kriteeriumide hulka arvatakse hankelepingu raames täidetavate „projektide väljatöötamise kava“ ja selle hankelepingu „täitmise viisi kirjeldus“.

Kohus leidis, et hindamiskriteeriumidega peavad kaasnema täpsustused, mis võimaldavad pakkujate esitatud teavet tõhusalt kontrollida, et hinnata, kui hästi pakkumused vastavad pakkumuste hindamise kriteeriumitele (p 91).

Seega, kui hankija kehtestab – nagu käesoleval juhul – pakkumuste kvaliteedi mõõtmiseks hindamiskriteeriumid, ei saa need kriteeriumid piirduda viitega hankelepingu raames elluviidavate projektide väljatöötamise kavadele või selle lepingu täitmise viisile, mida pakkuja kirjeldab, vaid neile tuleb lisada täpsustused, mis võimaldavad piisavalt konkreetselt võrrelda pakutud teenuste taset. Sellises olukorras, kus kvaliteediga seotud kriteeriumid moodustavad kokku 60% pakkumusele antavatest hindamispunktidest, on objektiivse võrdluse tagamiseks ja meelevaldse kohtlemise ohu vältimiseks veelgi olulisem, et need kriteeriumid oleks täpselt esitatud. Selliseid täpsustusi võib teha muu hulgas alakriteeriumite määratlemise teel (p-d 92-93).

Kokkuvõttes leidis kohus, et kui edukaks tunnistamise kriteeriumide hulka arvatakse hankelepingu raames elluviidavate „projektide väljatöötamise kava“ või selle lepingu „täitmise viisi kirjeldus“, on see kooskõlas direktiivi nõuetega tingimusel et need kriteeriumid on niivõrd täpsed, et hankija saab esitatud pakkumusi konkreetselt ja objektiivselt hinnata (p 96).

Seega on kohus minu meelest läinud hindamiskriteeriumite läbipaistvuse küsimuses veidi rangemaks kui varasemates lahendites. Nimelt puudutab küsimus hindamismeetodi avaldamist RHAD-s ilma milleta me siin Eestis hilisemat hindamist ette ei kujutagi. Euroopa Kohus on varasemas lahendis C‑6/15 (TNS Dimarso NV) leidnud, et vana direktiiv (mis küll selles osas praegusega sarnane) ega Euroopa Kohtu praktika  ei pane hankijale kohustust teha võimalikele pakkujatele hanketeates või hankedokumentides teatavaks hindamismeetod, mida hankija antud juhul kohaldab pakkumuste hindamiseks ja järjestamiseks edukaks tunnistamise kriteeriumide alusel ega kohustust määrata nende suhteline osakaal eelnevalt asjaomase hankega seotud dokumentides (p-d 27-28).

Kui nüüd ütleb kohus, et kriteeriumid peavad olema niivõrd täpsed, et hankija saab esitatud pakkumusi konkreetselt ja objektiivselt hinnata, siis ma ütleks, et seda täpsust ei saa tagada ilma hindamismetoodika avaldamiseta ja kohus on loobunud oma ütlemata leebest seisukohast selle eelneva avaldamise osas.

Andmete avaldamata jätmise mõju vaidlustusõigusele

Viimase küsimusena analüüsis kohus, kas direktiivi 89/665 (ÕKM direktiiv) artikli 1 lõikeid 1 ja 3 tuleb tõlgendada nii, et kui edukaks tunnistamise otsuse peale esitatud vaidlustuse läbivaatamisel tuvastatakse, et hankija oli kohustatud avalikustama kaebajale teabe, mida ekslikult käsitleti konfidentsiaalsena, peab see tuvastus kaasa tooma ka selle, et hankija teeb uue edukaks tunnistamise otsuse, et kaebaja saaks esitada uue vaidlustuse.

Kõigepealt meenutas kohus seisukohti, mida esitati juba lahendis C‑927/19. Ennekõike korrati, et otsus andmete avaldamata jätmiseks on põhimõtteliselt vaidlustatav aga ÕKM direktiivi sätted ei võimalda täpselt kindlaks määrata, millise konkreetse menetlusnormi kohaselt peab liikmesriigi kohus neid tagajärgi analüüsima. Seega on iga liikmesriigi ülesanne määrata kindlaks kord, kuidas selliseid vaidluseid menetleda.

Kohus viitas Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale, mille kohaselt saab direktiivi 89/655 artiklis 1 kindlaks määratud eesmärki tagada tõhusad õiguskaitsevahendid riigihankealaste õigusnormide rikkumiste vastu saavutada vaid juhul, kui vaidlustamise tähtajad hakkavad kulgema alles kuupäeval, kui vaidlustaja kõnealuste sätete väidetavast rikkumisest teada sai või pidi teada saama (p 106). Seega, kui liikmesriigi menetlusõigus ei võimalda kohtul, kellele on esitatud kaebus riigihankelepingu sõlmimise otsuse peale, võtta menetluse käigus meetmed, mis taastavad õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile järgimise, peab see kohus juhul, kui ilmneb, et seda õigust on rikutud teabe avaldamata jätmise tõttu, kas tühistama selle edukaks tunnistamise otsuse või otsustama, et kaebaja võib esitada juba tehtud edukaks tunnistamise otsuse peale uue vaidlustuse, kusjuures selle esitamise tähtaeg hakkab kulgema alles siis, kui kaebajal on võimalik tutvuda kogu teabega, mis oli ekslikult konfidentsiaalseks tunnistatud (p 107).

RHS ega HKMS ei võimalda VAKOl ega kohtul edukaks tunnistamise otsust kehtetuks tunnistada pelgalt põhjusel, et edutule pakkujale ei avaldatud avaldamisele kuuluvat teavet. Seega, on ainus võimalus tõhusa õiguskaitsevahendi taastamiseks lahendus, kus vaidlustuse esitamise tähtaeg hakkab kulgema alles siis, kui kaebajal on võimalik tutvuda kogu teabega, mis oli ekslikult konfidentsiaalseks tunnistatud. See on kooskõlas ka juba toimiva praktikaga (vt RHS § 189 komm. 11 ja seal viidatud VAKO otsus 219-18/200962, p 12).

Kvalifitseerimistingimustest ja ärisaladustest ja muust Euroopa Kohtu lahendis C-927/19

Euroopa Kohus avaldas 7.09.2021 lahendi asjas nr C‑927/19 (Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras). Kuigi vaidluse juured on Leedus, on lahendil märgiline tähendus ka meil, kuna muudab nii mõndagi meie hankepraktikas. Võtke man tee- või kohvitass ja mugav asend, kuna postitus on keskmisest pikem.

„Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras“ UAB (Klaipėda maakonna jäätmekäitluskeskus, Leedu) (edaspidi „hankija“) ja „Ecoservice Klaipėda“ UAB (edaspidi „Ecoservice“) vaidlesid kohtuvaidluses selle üle, et olmejäätmete kogumise ja veo riigihankeleping sõlmiti ettevõtjate ühendusega, mille moodustasid „Klaipėdos autobusų parkas“ UAB, „Parsekas“ UAB ja „Klaipėdos transportas“ UAB („ühendus“).

Küsimused, mida Euroopa Kohus lahendama hakkas puudutasid:

  • majandusliku ja finantsilise suutlikkuse näitajaid kvalifitseerimistingimusena ja sellele vastavuse tõendamist (RHS § 100 lg 1 p 4, lg 4);  
  • tehniliste ressursside käsitlemist kvalifitseerimis- või lepingutingimusena (RHS § 101 lg 1 p 9, § 77 lg 4 p 4);
  • pakkumuse täiendamise ja selgitamise õigust;
  • hankija poolt pakkumuses sisalduva teabe avaldamisest keeldumist teisele pakkujale ja selle vaidlustamise võimalikkust rõhuga ärisaladuse kaitsele (RHS § 47 lg 5, § 110 lg 5, § 185);
  • ärisaladuse kaitset hankija ja vaidlust lahendava organi poolt;
  • kohtu õigusest kalduda kõrvale hankija antud hinnangust pakkuja tegevuse õiguspärasuse osas fakultatiivse kõrvaldamise aluse kontekstis ning
  • valeandmete esitamise tagajärjest, kui valeandmeid on esitanud vaid üks ühispakkujatest (RHS § 95 lg 4, § 97, § 103 lg 5).

Lahendit avab allpool täpsemalt minu hea kolleeg Leedu büroost dr Deividas Soloveičik, kes oli Euroopa Kohtus ka ühe menetlusosalise esindaja.

Enne Deividase mõtete juurde siirdumist peatun meil enim resonantsi tekitanud järeldustel.

Valdkondlik käive ja varasema konsortsiumi käibele tuginemine

Esmalt, kohus analüüsis riigihankes olnud konkreetse valdkonnaga seotud netokäibe nõuet, mille vaste RHSis on § 100 lg 1 p 4. Kuna sisult on tegemist väga sarnase nõudega varasemale kogemusele § 101 lg 1 p 1 või 2 mõttes, siis on asjakohane lähtuda Esaprojekti (C-387/14) kaasuses kujundatud reeglist. Nimelt ei olnud ühel riigihankes osalenud ettevõtjal nõutavat valdkondlikku käivet ja ta tugines selles osas varasema konsortsiumi käibele.

Kohus leidis, et juhul, kui hankija on nõudnud, et ettevõtjatel oleks teatav minimaalne aastakäive kõnealuse riigihankelepinguga hõlmatud valdkonnas, võib ettevõtja tugineda oma majandusliku ja finantsseisundi tõendamisel tulule, mille on saanud selline ajutine ettevõtjate ühendus, millesse ta kuulus, ainult juhul, kui ta on konkreetse riigihankelepingu täitmisel tegelikult osalenud selle ühenduse tegevuses, mis on sarnane tegevusega selles riigihankes, mille jaoks nimetatud ettevõtja oma majanduslikku ja finantsseisundit tõendada püüab (p 82). Esaprojekti kaasus tõlgendas varasema kogemuse mitte konkreetse valdkonna netokäibe nõude täitmist. Lugejale meenutamiseks, et Esaprojekti lahendi alusel peaks hankija täpsemalt kontrollima pakkujate varasemat kogemust, kui kogemus on omandatud ühispakkujana (mis oli pakkuja roll ja panus). Esaprojekti otsusest tuleneb idee, et kogemus ei teki pelgalt juriidilise fakti ehk lepingu osapooleks olemise teel. Kogemus saadakse lepingu tegeliku täitmise teel.

Tavapäraselt tõendatakse valdkonna käivet kas majandusaasta aruandega või ettevõtja enda kinnitusega (väljavõttega raamatupidamisest), milles puudub info, kust käive pärineb. Kuid kui majandusaasta aruandes või pakkuja enda kinnituskirjas on valdkondlik käive kvalifitseerimiseks puudulik, siis võib ettevõtja tugineda ka varasema konsortsiumi (ühispakkujate) käibele, kui ta tõendab, et ta tegelikult ja tõhusalt osales selles lepingus vajalikus osas. Hankijad peavad omakorda veenduma, et see tõepoolest nii on.

Tehniline ressurss kui kvalifitseerimis- ja lepingutingimus

See teema ei olegi tegelikult niivõrd revolutsiooniline Eesti praktikas, kuid lepingu ja vastavus- või kvalifitseerimistingimuse eristamise vaidlusi meil siiski on. Kohus selgitas, et tingimuste eristamiseks on oluline tõlgendada riigihanke alusdokumente – kas need on konkreetselt nõutud kui suutlikkus, mille kohta pakkujad peavad tõendama, et see on neil olemas või saab hankelepingu täitmise ajaks olema ning see on siseriikliku kohtu hinnata (p 86).  Hankelepingu täitmise tingimuste järgimist ei tule hinnata hankelepingu sõlmimise hetkel. Kui edukas pakkuja ei vasta lepingu täitmise tingimusele sellele ajal, mil temaga sõlmiti hankeleping, siis selle tingimuse täitmata jätmine ei mõjuta hankes tehtud otsuste õiguspärasust (p 89).

Pakkumuse täiendamise ja selgitamise õigus

Hinnates küsimust tehnilise ressurssi nõude käsitlemisest kvalifitseerimistingimusena või lepingu täitmise tingimusena, pidi kohus sõna võtma ka küsimuses, kas direktiivis ette nähtud pakkumuse täiendamise ja selgitamise õigus sõltub sellest, kuidas nõuet kvalifitseerida. Ka meie kohtupraktikas (nagu Leeduski) on välja kujunenud praktika, et kvalifikatsiooniga seonduvaid dokumente saab hõlpsamini parandada ja täiendada, kuid pakkumuse vastavuse või hindamisega seonduvate aspektide täiendamist lubatavaks ei peeta (väga üldistatud reeglina).

Euroopa Kohus selgitas, et direktiiv ei tee mingit vahet kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide ja pakkumuse sisu täiendamise ja selgitamise vahel. Hankija õigus lubada edukal pakkujal oma esialgset pakkumust hiljem täiendada või selgitada, ulatus sõltub direktiivi 2014/24 artikli 56 lõike 3 sätete järgimisest, arvestades eelkõige võrdse kohtlemise põhimõtte nõudeid, mitte aga sellest, kas kõne all olevad nõuded liigitatakse kvalifitseerimise tingimusteks, mis on seotud ettevõtjate „tehnilise ja kutsealase suutlikkusega”, „tehnilise kirjelduseks“ või „lepingu täitmise tingimusteks“ (p 94).

Ärisaladus

Väga mahukas osa otsusest käsitleb ärisaladust ja selle kaitset hankemenetluse ja kohtumenetluse ajal.

Direktiiv ja RHS näevad ette, et hankijad ei tohi pakkujatele avaldada teavet, mis kahjustaks pakkujate vahelist konkurentsi, elik ärisaladust. Praktikas tähendab see seda, et hankijad ei avalda teistele pakkujatele mitte midagi, millel on peal ärisaladuse tempel. Sealjuures valdava praktika kohaselt ei hinnata kriitiliselt, kas ärisaladuse templit kandev dokument ka täidab ärisaladuse eelduseid, mille sätestab EKTÄKS § 5 lg 2. Sama probleem on Leedus.

Kohus selgitas, et hankijat ei saa siduda ettevõtja pelga väitega, et edastatud teave on konfidentsiaalne. Selline ettevõtja peab nimelt tõendama, et teave, mille avalikustamisele ta on vastu, on tõesti konfidentsiaalne, tõendades näiteks, et see sisaldab tehnika- või ärialaseid saladusi, et selle sisu võidakse kasutada konkurentsi moonutamiseks või et teabe avalikustamine võiks olla talle kahjulik (p 117). Pakkumuse avaldamise taotluse saanud hankija peab kaitseõiguse tagamiseks andma ärisaladust omavale ettevõtjale täiendava võimaluse enda õiguste kaitseks, enne kui hankija vastava info avaldab. Kuna hankijad on allutatud ka hea halduse põhimõttele, mille üheks väljundiks on otsuste põhjendamise kohustus, peab hankija põhjendama teavet taotlenud ettevõtjale, miks ta konkurendi pakkumust ei avalda. Ärisaladuse kaitsega seoses on siis lisatööd nii pakkujatele enda ärisaladuse õigustamisel kui ka hankijale, kes peab vastama pakkumusega seotud teabe avaldamise taotlustele. RHS § 110 lg 5 alusel on pakkumused konfidentsiaalsed kuni edukaks tunnistamise otsuse tegemiseni, peale mida saab esitada taotlusi pakkumustega tutvumiseks.

Mis aga olukorda palju segadust tõi (vähemalt minu hinnangul) on kohtu hinnang, et hankija otsused teabe avaldamata jätmise kohta tuginedes ärisaladusele, on vaidlustatavad õiguskaitsemeetmete direktiivi alusel (p 111). Kas tegemist on seega muu hankija otsusega, mida peaks meil vaidlustama riigihangete vaidlustuskomisjonis (vt RHS § 185 lg 2 p 8)? Esineb erinevaid arvamusi ja eks tõde selgub vaidluses. Kuid siiamaani on selliseid üksnes andmete avaldamisele suunatud vaidluseid lahendatud pigem teises korras (avaliku teabe seaduse alusel). Teiseks oleks ka ebamõistlik nõuda 1280 euro suuruse riigilõivu maksmist pelgalt andmete avaldamata jätmise otsuse vaidlustamiseks. Riigilõivude kehtestamine on puhtalt siseriikliku õiguse teema, mistõttu kui andmete avaldamata jätmise otsuste vaidlustamine allub VAKO-le, oleks mõistlik üle vaadata ka niivõrd suure riigilõivu õigustatus selles kontekstis. Kolmandaks, VAKOl on üksnes hankija otsuste kehtetuks tunnistamise pädevus (vt RHS § 190 lg 4). Ainus, mida VAKO teha saaks, oleks tunnistada kehtetuks teabe mitte avaldamise otsus aga vaidlustajal oleks vaja ka hankija kohustamist teabe avaldamiseks. Kohtusse saab juba vastava nõude esitada ehk võimalik, et oleme jälle olukorras, kus tõusetub VAKO ebamõistlikult piiratud pädevuse probleem (vaja pöörduda hankeasjaga kohe halduskohtusse). Eks praktika näitab, kas vaidlustuskomisjonile hakatakse esitama vaidlustusi, mille esemeks on üksnes teabe avaldamata jätmine.

Ja mis veelgi huvitavam – kohus rõhutas, et igal juhul on hankija kohustatud enne (teabe avaldamise) otsuse täitmist teavitama asjaomast ettevõtjat aegsasti oma otsusest edastada ühele tema konkurendile teave, mille kohta see ettevõtja väidab, et see on konfidentsiaalne, et viimasel oleks võimalik taotleda hankijalt või liikmesriigi pädevalt kohtult selliste ajutiste meetmete võtmist, nagu on ette nähtud direktiivi 89/665 artikli 2 lõike 1 punktis a (p 126). Vastav punkt näeb ette, et liikmesriigis kehtiv otsuste läbivaatamise kord peab andma volitusi võtta esimesel võimalusel vahemenetluse korras ajutisi meetmeid väidetava rikkumise heastamiseks või asjaomaste huvide edasise kahjustamise vältimiseks, sealhulgas meetmeid, mille eesmärk on riigihankelepingu sõlmimise menetluse või tellija otsuse rakendamise peatamine või selle peatamise tagamine. Andmete avaldamise keelamiseks on meil pädevus vaid halduskohtul esialgse õiguskaitse raames, VAKOl sellist pädevust ei ole (kui just hankemenetluse peatamise taotlust ei saa selleks kasutada?), seega sellise nõudega peab ettevõtja pöörduma esialgse õiguskaitse taotlusega kohtusse. Kuid hankeasjas ei saa esitada esialgse õiguskaitse taotlust enne menetluse läbimist riigihangete vaidlustuskomisjonis (HKMS § 280 lg 1). Kuid nagu eespoolgi kirjeldatud – hankija keelamiseks puudub VAKOl pädevus ja on ilmselge, et selles ajaraamis ei saa me rääkida vaidlustusmenetluse läbimisest enne kohtusse pöördumist.

Ehk meie õigusruumis põrkub ettevõtja kohe mitu head korda probleemide otsa, kui üritab ärisaladusega seonduvaid toiminguid vaidlustada.

Kokkuvõttes ärisaladuse osas otsustas Euroopa Kohus järgmiselt (p 137):

Direktiivi 89/665 artikli 1 lõike 1 neljandat lõiku ja artikli 1 lõikeid 3 ja 5 ning direktiivi 2014/24 artiklit 21 tuleb lähtuvalt liidu õiguses sätestatud hea halduse üldpõhimõttest tõlgendada nii, et hankija, kellele ettevõtja on esitanud taotluse saada selle konkurendi, kellega hankeleping sõlmiti, pakkumuses sisalduvat konfidentsiaalseks peetavat teavet, ei pea seda teavet avaldama, kui selle avaldamine rikuks konfidentsiaalse teabe kaitset käsitlevaid liidu õigusnorme, ja seda isegi mitte juhul, kui ettevõtja taotlus on esitatud selle sama ettevõtja vaidlustuse raames, mis puudutab hankija poolt konkurendi pakkumusele antud hinnangu õiguspärasust. Kui hankija keeldub sellist teavet avaldamast või kui ta jätab sellise keeldumise korral rahuldamata ettevõtja halduskaebuse asjaomase konkurendi pakkumuse õiguspärasuse hindamiseks, peab hankija leidma tasakaalu taotleja õiguse heale haldusele ja konkurendi õiguse konfidentsiaalse teabe kaitsele vahel nii, et tema keeldumisotsus või rahuldamata jätmise otsus oleks põhjendatud ning edutu pakkuja õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ei kaotaks oma soovitavat toimet;

Direktiivi 89/665 artikli 1 lõike 1 neljandat lõiku ja artikli 1 lõikeid 3 ja 5 ning direktiivi 2014/24 artiklit 21 tuleb harta artiklist 47 lähtuvalt tõlgendada nii, et liikmesriigi pädev kohus, kellele on esitatud kaebus hankija otsuse peale, millega keelduti avaldamast ettevõtjale selle konkurendi, kellega hankeleping sõlmiti, esitatud dokumentides sisalduvat konfidentsiaalseks peetavat teavet, või kaebus hankija otsuse peale, millega jäeti rahuldamata niisuguse keeldumisotsuse peale esitatud halduskaebus, peab leidma tasakaalu taotleja õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile ja tema konkurendi õiguse oma konfidentsiaalse teabe ja ärisaladuste kaitsele vahel. Selleks peab nimetatud kohus – kellel peab tingimata olema vajalik teave, sealhulgas konfidentsiaalne teave ja ärisaladused, et ta saaks ise teha kõiki asjaolusid teades otsuse selle kohta, kas nimetatud teavet võib edastada – uurima kõiki asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid. Samuti peab tal olema õigus tühistada keeldumisotsus või halduskaebuse rahuldamata jätmise otsus, kui need on õigusvastased, ning vajaduse korral saata asi tagasi hankijale või teha ise uus otsus, kui riigisisene õigus seda lubab.

Valeandmete esitamisest ühe ühispakkuja poolt

Olukorras, kus üks ühispakkujatest on esitanud valeandmeid, tõusetus küsimus, kas kogu konsortsiumi ehk kõikide selle liikmete kõrvaldamine hankemenetlusest on kooskõlas EL riigihankeõigusega.

Kohus meenutas varasemat praktikat proportsionaalsuse põhimõtte osas. “Sellest põhimõttest, mis on liidu õiguse üldpõhimõte, tuleneb nimelt, et liikmesriikide või hankijate poolt selle direktiivi sätete rakendamisel kehtestatud eeskirjad ei või minna kaugemale sellest, mis on vajalik nimetatud direktiivi eesmärkide saavutamiseks (vt selle kohta 16. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Michaniki, C‑213/07, EU:C:2008:731, punkt 48, ja 30. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, punkt 45).” (p 155).

Kohus jätkas: “Sellega seoses tuleb märkida, et kui hankijad kohaldavad fakultatiivseid kõrvaldamise aluseid, peavad nad pöörama erilist tähelepanu sellele põhimõttele. Veel suuremat tähelepanu peab aga pöörama juhul, kui riigisisestes õigusnormides ette nähtud hankemenetlusest kõrvaldamine ei puuduta pakkujat mitte talle omistatava rikkumise tõttu, vaid rikkumise tõttu, mille on toime pannud üksus, kelle suutlikkusele ta kavatseb tugineda ja kelle suhtes tal ei ole mingit kontrollipädevust (vt selle kohta 30. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, punkt 48, ja 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus Rad Service jt, C‑210/20, EU:C:2021:445, punkt 39).” (p 156). Hankija peab võtma arvesse vahendeid, mis olid pakkuja käsutuses selleks, et kontrollida, kas üksuse puhul, kelle suutlikkusele ta kavatses tugineda, ei esine puudusi (Rad Service jt, C‑210/20, punkt 40) (p 157).

Kuna ühel ühispakkujal ei ole kontrollipädevust teise pakkuja üle küsimuses, kas hankepassis on esitatud valeandmeid, siis leidis kohus, et kõigi ühispakkujate kõrvaldamine on vastuolus EL õigusega (p 158).

Ja nüüd teema käsitlus Deividase sulest:

First, by reading Art. 58(3) of Directive 2014/24/EU the Supreme Court was prone to conclude that the latter limited the discretion of the contracting authority to require the suppliers to have a turnover from a very specific (niche) economic (business) activity as a sole and main financial criterion. The Court reasoned that the main goal of Art. 58(3) of the Directive was to help contracting authorities finding a financially trustworthy and economically stable contract partner. Therefore, the Court believed that, on the one hand, it allowed the contracting authorities to request from the tenderers having a general financial turnover (as specified in the procurement documentation) and, on the other hand, it left leeway to request the proof of the financial (monetary) capacity gained from a more specific business activity, because the wording of Art. 58(3) of the Directive 2014/24 contains a statement “… including a certain minimum turnover in the area covered by the contract”. However, the Court considered that any requirement for the suppliers’ qualification which is based on Art. 58(3) of Directive 2014/24 (and respectively the national procurement law) should (or even must) a priori address the general financial turnover and must not use a turnover from a niche commercial activity autonomously (i.e. as a sole requirement for financial and economic qualification).

Second, by reading a text of the ruling it seems that the Supreme Court reasoned that if the interpretation of the Art. 58(3) of the Directive 2014/24 was otherwise, i.e. as allowing the contracting authority to require financial and economic standing on the basis of a narrow experience (like in a given case from management of mixed municipal waste), then, in the Supreme Courts’ view, there would be a blurred line between the qualification related to financial and economic standing and the one connected to technical and professional ability. There would hardly be a difference between Art. 58(3) and Art. 58(4) of Directive 2014/24. In other words, the Supreme Court considered that even if legally the requirement for qualification was named as a financial and economical one, it in fact would be the requirement for technical and professional ability when it required financial flows to be gained from a very specific practice. Therefore, it might be said that the Court’s question to the CJEU had an indirect perspective, namely the Court wanted the CJEU to clarify the lines between Arts. 58(3) and 58(4) of the Directive 2014/24/EU.

The CJEU replied that that Article 58 of Directive 2014/24 must be interpreted as meaning that the obligation on economic operators to demonstrate that they have a certain average annual turnover in the area covered by the public contract at issue constitutes a selection criterion relating to the economic and financial standing of those operators, within the meaning of paragraph 3 of that provision.

The LT Supreme Court went on to examine the CJEU case-law in Esaprojekt (C-387/14, EU:C:2017:338) and its possible application to the case at hand. It must be recalled that the awardee of the public contract was a consortium of three companies. One of these companies (say company A) constantly held that it had the required financial qualification, because it maintained that this requirement was not personal and could be relied upon as a capacity gained from the execution of a previous public contract which was executed by the consortium to which company A was a member. However, company A did not itself render the services related to the management of mixed waste and therefore it had not received any income from that.  Therefore, the claimant contended that the company A could not hold that it had received any income from the management of mixed municipal waste and, therefore, it did not have a required qualification. The Court recalled that in Esaprojekt the CJEU stated that an economic operator cannot refer to the qualification gained by the whole consortium and may only be deemed to be qualified to the extent it itself executed the relevant (part of) public contract. Therefore, the Supreme Court wondered if this ratio decidendi, delivered in Esaprojekt in respect of technical and professional ability as a qualification requirement, should have been applied on the same grounds while dealing with financial and economic standing of the suppliers.

The CJEU answered that Article 58(3) in conjunction with Article 60(3) of Directive 2014/24 must be interpreted as meaning that, where the contracting authority has required that economic operators have achieved a certain minimum turnover in the area covered by the public contract in question, an economic operator may, in order to prove its economic and financial standing, rely on income received by a temporary group of undertakings to which it belonged only if it actually contributed, in the context of a specific public contract, to the performance of an activity of that group analogous to the activity which is the subject matter of the public contract for which that operator seeks to prove its economic and financial standing.

It is a consistent and already an old national case-law in Lithuania which makes a very clear and precise dividing line between the requirements of the suppliers’ qualification (selection criteria) and technical specification. The Supreme Court maintains a principle that this separation has a substantial practical implication because under the settled case-law of the Lithuanian courts each discrepancy of the tender that is related to qualification (missing document, insufficient provision of required information on qualification, etc.), may be easily rectified. This means that it is forbidden to reject the a tender without at least requesting for a decent explanation from the supplier. The Supreme Court holds that such approach is in line with the view of the CJEU, expressed in such cases as SAG ELV Slovensko (C-599/10, EU:C:2012:191) or Manova (C-336/12, EU:C:2013:647). Meanwhile, any part of the tender that is connected to the requirements of technical specification cannot be amended, rectified or explained by an economic operator at a later stage of procurement in such a way as to turn the non-compliant original tender into a compliant one.

It must be recalled that in this case the requirements for the technical and professional capacity (the supplier must own or lease (or possess otherwise) the necessary quantity of technical measures needed to execute the public contract) were copy-pasted to the technical specification. Therefore, the situation itself became confusing: if those conditions were deemed as criterion for qualification, then there must have been a possibility to provide the additional information upon the request of the contracting authority (what was one of the arguments by the respondent in a case). Meanwhile, in case of an opposite legal approach, i.e. that such requirements are a part of technical specification, any amendment to the original tender after the submission deadline would undergo a much stricter test.

Therefore, the Supreme Court cast doubts on the legal possibility of the mentioned technical and professional qualification requirement.

The CJEU replied that Article 58(4), Article 42 and Article 70 of Directive 2014/24 must be interpreted as meaning that they can apply simultaneously to a technical requirement set out in a call for tenders. Thus, the CJEU answer will cause real implications to these national practices which are based on a division line between the selection and technical requirements, such as in LT.

The national Supreme Court also asked whether the fourth subparagraph of Article 1(1), Article 1(3) and (5) and Article 2(1)(b) of Directive 89/665 must be interpreted as meaning that a decision of a contracting authority refusing to disclose to an economic operator the information deemed confidential in the application file or in the tender of another economic operator is a measure amenable to review and that, where the Member State in which the public procurement procedure in question is taking place has provided for a mandatory pre-litigation procedure in respect of decisions taken by contracting authorities, judicial proceedings against that decision must be preceded by such a prior administrative review procedure.

The context of this enquiry was that the current national legal ecosystem in respect of confidentiality could be described as promoting extreme transparency in public procurement and thus limiting the disclosure of competitors’ information in very rare cases, mostly related to top commercial secrets of private parties. The Supreme Court considers that the mentioned “pro disclosure” case-lawis in line not only with the requirements of the principle of effectiveness of remedies in public procurement, but also with the regulation of Directive 2016/943/EU on the protection of trade secrets. Despite the legal ecosystem, where the transparency should prosper, paradoxically the administrative practice during the procurement procedure is usually different. The contracting authorities, albeit being precisely aware of the mentioned juridical requirements to grant access to the relevant documentation, still are very disclosure averse. In a majority of procurement cases the contracting authorities deny the tenderers their right to gain the access to the competitors’ commercial proposal by arguing that this might lead to an illicit leak of a commercial secret. Moreover, while rejecting the claims of the tenderers, contracting authorities tend to give very abstract and uncomprehensive answers.

This leads to a situation where tenderers launch their legal challenges in from of the courts without having seeing the full picture of the procurement process and, therefore, being refused  an effective protection of their rights as required by the EU public procurement remedies directives. Usually in such cases the situation is rectified by the courts, which tend to disclose the information if it is not a commercial secret. As there is a two-layer procurement dispute system in Lithuania, where access to the court is guaranteed only after the prior submission of the claim to the contracting authority itself, the Supreme Court raised the issue of consistency and rationality of such practice when contracting authorities try to hide the information (usually the winners’) and then such information is only gained at the stage of litigation in court. This makes the procurement dispute at the stage of contracting authority useless.

The CJEU answered that the Directives must be interpreted as meaning that a decision of a contracting authority refusing to disclose to an economic operator the information deemed confidential in the application file or in the tender of another economic operator is a measure amenable to review and that, where the Member State in which the public procurement procedure in question takes place has provided that any person wishing to challenge decisions taken by the contracting authority is required to seek administrative review before bringing an action before the courts, that Member State may also provide that judicial proceedings against that decision refusing access have to be preceded by such a prior administrative review procedure.

Also the CJEU stated that the contracting authority must state the reasons for its decision to treat certain data as confidential as well as it must also communicate in a neutral form – to the extent possible and in so far as such disclosure is capable of preserving the confidentiality of the specific elements of that data which merit protection on that basis – the essential content of that data to such a tenderer which requests it, and in particular the content of the data concerning the decisive aspects of its decision and of the successful tender.

CAVEAT! A new rule has been formulated as well, which has not been implemented in neither LT nor EU case law: in any event, before implementing a decision to disclose information which an economic operator claims to be confidential to one of its competitors, the contracting authority is required to inform the economic operator concerned of its decision in a timely manner, in order to enable that operator to request the contracting authority or the competent national court to adopt interim measures, such as those referred to in Article 2(1)(a) of Directive 89/665, and thus prevent irreparable damage to its interests.