Kuidas mõista nõuet, et referentsleping peab olema täidetud?

Riigihangete seadus näeb tehnilisele ja kutsealasele pädevusele vastavuse kontrollimiseks ette võimaluse nõuda andmeid referentslepingute kohta. Seaduse sõnastuse kohaselt peavad lepingud olema täidetud 36/60 kuu jooksul enne riigihanke algamist. Mida see täidetuse nõue aga sisuliselt tähendab?

Viimase kümne aasta praktika lubab tugineda täitmisel lepingule

Kehtiv RHS § 101 lg 1 p 1 ja p 2 näevad ette, et pakkujalt võib nõuda hankija kindlaksmääratud tunnustele vastavate lepingute nimekirja esitamist, mis on täidetud riigihanke algamisele eelneva 36/60 kuu jooksul. Analoogses sõnastuses referentslepingu nõue oli ette nähtud ka eelmises riigihangete seaduses. Seega on sättel tänaseks pikaaegne rakenduspraktika.

Kõnealuste sätete grammatiline esitus võimaldab tõlgendust nagu kvalifitseerimise tingimusele vastamiseks peaks referentsleping olema nii-öelda tervikuna täidetud, ehk lõppenud. Sellist tõlgendust siiski viimase kümne aasta haldus- ja kohtupraktika, kirjandus ning Rahandusministeeriumi seisukohad eitasid.

Näiteks 2011. aastal tegi Tallinna Halduskohus otsuse kohtuasjas 3-11-1547, mille üheks ajendiks oli vaidlus selle üle, kuidas sisustada nõuet, et pakkujal peab perioodil 2008-2010 olema täidetud vähemalt 3 bensiini ja/või diislikütuse müügi lepingut maksumusega alates 30 000 eurost (käibemaksuta) ning pakkuja peab esitama niisuguste lepingute nimekirja koos andmetega lepingu maksumuse, sõlmimise kuupäeva ja teiste lepingupoolte kohta.

Kohtumenetluses tuginesid kõik vaidluse pooled ja VaKo tollasele RHS § 41 lg 1 p-le 2, mis oli esitatud samuti sõnastuses, et referentsleping pidi olema täidetud. Vaidlustuskomisjon, vastustaja ja kolmas isik leidsid, et täidetud leping peab olema lõppenud. Kaebaja oli seisukohal, et viidatud sätte mõttes on täidetud ka selline leping, mis pole küll lõppenud, kuid milles ettenähtud kogused kütust on ostjale ära müüdud.

Kohus nõustus kaebajaga ning märkis, et seadusandja ei pidanud lepingu täitmise seisukohast oluliseks, kas leping on lõppenud või mitte. Seetõttu vastas halduskohtu hinnangul kvalifitseerimise tingimusele ka selline referentsleping, mille raames oli referentsperioodil 30 000 euro väärtuses mootorkütust tarnitud, sõltumata sellest, kas leping oli vormiliselt lõpetatud või lõpetamata.

Sellisest teadmisest lähtuti järjepidevalt ka viimase kümne aasta haldus- ja kohtupraktikas, milles töötati välja nn „nõutud ajal ja nõutud mahus“ põhimõte. Selle printsiibi kohaselt vastab referentsleping kvalifitseerimise tingimusele, kui teda oli tingimuses esitatud ajaperioodi jooksul täidetud sellises mahus nagu hankija nõudis, sõltumata sellest, kas leping oli referentsperioodi jooksul lõppenud või mitte.

Eeltoodut mõtet on väljendatud ka RHS-i kommentaarides ning samasisuline seisukoht on siiani leitav ka Rahandusministeeriumi KKK rubriigist.

Ringkonnakohtu lahendis asjas 3-21-653 leiti vastupidist

Tallinna Ringkonnakohus tegi 18.06.2021 aga haldusasjas 3-21-653 otsuse, milles võttis senisele valitsevale arusaamale diametraalselt vastupidise seisukoha.

Viidatud otsus tehti kaasuses, milles oli vaidluse all küsimus, kas pakkuja oli täitnud vähemalt ühe heakorratööde lepingu maksumusega 120 000 eurot ilma käibemaksuta. Ringkonnakohus nõustus VaKo ja halduskohtuga, et hankija jättis pakkuja õigesti kvalifitseerimata, kuna polnud tõendatud, et pakkuja oleks täitnud lepingu, mis vastanuks hankija seatud esemele – heakorratöödele.

Lisaks märkis ringkonnakohus oma otsuse p-s 25 järgmist: Ringkonnakohtu hinnangul on hankija tuginenud õigesti ka asjaolule, et vaidlusalune leping ei olnud täidetud. Vaidlusalune kvalifitseerimise tingimus ei sisaldanud mitte üksnes lepingu maksumuse nõuet, vaid ka nõuet selle kohta, et leping oleks täidetud. Tegemist oli kehtiva tingimusega, mida ei ole vaidlustatud. Viimati nimetatud tingimuse mõtteks on tagada kontrollimine selle üle, kas pakkuja on varem sõlmitud suuremahulist lepingut lepingu kehtivuse perioodil lõpuni täitnud. Pakkuja, kes on küll täitnud lepingu 120 000 euro ulatuses, aga on selle nt üles ütelnud või jätnud lõpuni täitmata, ei pruugi olla usaldusväärne teenuse pakkuja kogu lepingu kehtivuse perioodi jooksul. Kaebajate viidatud leping ei olnud tähtpäevaks täidetud, vaid seda tuli täita kuni 31. detsembrini 2021.

Viidatud ringkonnakohtu lahendi p-s 25 toodud seisukoha saab lühidalt kokku võtta nii, et kvalifitseerimise tingimuses kasutatud sõna „täidetud“ tähendab seda, et leping peab olema lõppenud, mille tõttu ei vasta kvalifitseerimise tingimusele justkui sellised lepingud, mille täitmise tähtaeg ei ole pakkumuse esitamise hetkeks veel saabunud. Nagu eespoolt nähtub, on selline järeldus diametraalselt erinev viimase 10 aasta haldus- ja kohtupraktikast ning norm, mida antud juhul tõlgendatakse, ei  ole oma sisus selle aja jooksul ka muutunud.

Viidatud p-st 25 nähtub, et kohus on seisukoha kujundamisel tähendust omistanud ka sellele, kuidas nn lõpuni täitmata leping võiks mõjutada pakkuja usaldusväärsust. Selle osas on kohus märkinud, et: Pakkuja, kes on küll täitnud lepingu 120 000 euro ulatuses, aga on selle nt üles ütelnud või jätnud lõpuni täitmata, ei pruugi olla usaldusväärne teenuse pakkuja kogu lepingu kehtivuse perioodi jooksul. Kaebajate viidatud leping ei olnud tähtpäevaks täidetud, vaid seda tuli täita kuni 31. detsembrini 2021.

Ringkonnakohtu seisukoht väärib kommenteerimist. Siinkirjutaja hinnangul ei ole referentslepingu nõude peamiseks mõtteks tuvastada pakkuja usaldusväärsus, vaid esmajoones see, kas pakkuja on eelduslikult võimeline oma varasema kogemuse pinnalt tulevast hankelepingut nõuetekohaselt täitma. Isegi, kui referentslepingu nõude juurde mõelda selline usaldusväärsuse komponent, siis referentslepingu täitmise nõuetekohasust saab hankija eraldi kontrollida, näiteks ehitustööde riigihanke puhul peab pakkuja vastavad tõendid lausa ise hankijale esitama.

Seega ei tuvastata referentslepingu nõuetekohast täitmist selle pinnalt, kas leping on tingimata lõppenud, vaid nõuetekohase täitmise kontrollimise raames. Lisaks on pakkuja usaldusväärsuse küsimus luubi all esmajoones kõrvaldamise aluste kontrollimisel , mis sisaldab ka võimalust pakkuja kõrvaldada varasemate hankelepingute olulise või pideva rikkumise tõttu.

Seetõttu võib ka argumenteerida, et seisukoht, mille kohaselt näitab lõppenud leping kuidagi eriliselt pakkuja usaldusväärsust, ei pruugi olla siiski lõpuni kooskõlas eesmärgiga, mille seadusandja on referentslepingu nõudele RHS-is omistanud.

Samuti nähtub ringkonnakohtu seisukohast, et selles on tähendust omistatud asjaolule, et tegu on kehtiva tingimusega, mida ei ole vaidlustatud. Tõenäoliselt on kohus püüdnud sellega edasi anda mõtet, et kui pakkujad pole sellises sõnastuses referentslepingu nõuet vaidlustanud, siis on tegemist kõigile pooltele siduva nõudega.

Siinkirjutajale jääb kohtu sellise mõttearenduse vajadus aga ebaselgeks. Lahendis viidatud tingimus oli oma sõnastuses kooskõlas RHS-is sätestatud referentslepingu nõude eeldustega. Seega oleks raske näha põhjust, miks oleks mõistlik pakkuja pidanud seadusega kooskõlas olevat referentslepingu nõuet üldse vaidlustama. Ringkonnakohtu lahendis toodud mõttel oleks rohkem jumet siis, kui hankija seatud nõue oleks kuidagi seaduse sõnastusest lahknenud ning olnud eelhaldusaktina siduv vaatamata tema õiguspärasusele või õigusvastasusele. Seda aga antud kaasuses siinkirjutaja arvates polnud.

Vaidlustuskomisjoni hilisemad lahendid järgivad varasemat praktikat

Riigihangete vaidlustuskomisjon on ka pärast ringkonnakohtu viidatud lahendit pidanud võtma mitmel puhul seisukoha sellest, kas referentsleping vastab kvalifitseerimise tingimusele ka siis, kui ta pole lõppenud. Vaidlustuskomisjoni otsustest nähtub, et vähemalt VaKo seisukoht on selles küsimuses jäänud samasuguseks nagu varasemas praktikas ning ringkonnakohtu eeskuju pole järgitud.

Näiteks vaidlusasjas 159-21/238292 peatus VaKo oma otsuses ka sellel, mis on RHS § 101 lg 1 p 2 alusel seatava kvalifitseerimise tingimuse eesmärk ja kuidas seda sätet tuleks sisustada, märkides tabavalt järgmist: referentslepingu nõude eesmärk on veenduda pakkuja ajakohases suutlikkuses (piisava kogemuse olemasolu viimasel ajal), aga mitte seada hankele kvalifitseerumist sõltuvusse pelgalt sellistest puhtformaalsetest asjaoludest nagu, kui pika lepingu on pakkuja sõlminud või kui pika või lühikese ajaperioodi kestel on pakkuja suutnud nõutava kogemuse omandada. Vaidlustaja tõlgendus, mille järgi peab RHS mõttes „täidetud leping“ olema tingimata lõppenud, tooks kaasa konkurentsimoonutusi ja seaduse kuritarvituse ohu. Nimelt esiteks karistaks selline lähenemine põhjendamatult ettevõtjaid, kel on õnnestunud sõlmida pikaaegne leping. Teiseks võiks tekkida absurdne olukord, kus mõni pakkuja sõlmib „kavalalt“ nt ainult ühe päeva kestva lepingu, mis vastab hankija esitatud nõuetele ning võimaldab pakkujal sellele lepingule hankele kvalifitseerumiseks tugineda, kuna leping on juba lõppenud, samas kui teine pakkuja, kel on samaväärse sisuga leping nt kümneks aastaks ja leping alles kestab, hankele ei kvalifitseeru, sest leping ei ole veel lõppenud.

Viidatud otsus on edasi kaevatud ning loodetavasti saab kohus võtta ka seisukoha, millisest tõlgendusest tuleks RHS § 101 lg 1 p 1 ja p 2 sisustamisel siis lähtuda.

Siinkirjutaja sümpaatia langeb siiski varasema praktika suunas just VaKo otsuses toodud põhjendustel. Mis iganes riigihanke tingimuste õiguspärasuse üle kaalumisel on teinekord mõistlik vahetevahel utreerida ning välja mõelda näiteks äärmuslikud tehiolud, mille raames üht või teist tõlgendust testida. Kui selliste tehiolude raames tundub tõlgendus mõistlik, siis võiks tõlgendus ka vett pidada ja olla laiendatav ka nii-öelda normaalsetele oludele.

Kujutagem nüüd ette sarnast kaasust, milles hankija on RHS § 101 lg 1 p 2 alusel seadnud referentslepingu nõude, mille kohaselt peab pakkuja olema riigihanke algamisele eelneva 36 kuu jooksul täitnud vähemalt ühe referentslepingu maksumusega näiteks 10 000 eurot.

Pakkuja A esitab referentslepinguks 9 aastat ja 11 kuud juba kestnud referentslepingu, mida on referentsperioodil täidetud probleemideta 50 000 000 euro eest ja mille täitmise lõpptähtaeg saabub kolm kuud pärast pakkumuste esitamise tähtaega.

Pakkuja B esitab referentslepinguks ühe kuu kestnud ja üks päev enne riigihanke väljakuulutamist lõppenud referentslepingu, mille maksumus oli täpselt 10 000 eurot.

Ringkonnakohtu lahendis võetud lähtekohta absolutiseerides jõuaksime seisukohani, et pakkuja A esitatud referentsleping ei vasta kvalifitseerimise tingimusele, kuid pakkuja B referentsleping vastab. Teisisõnu järeldaksime sellest, et pakkuja A ei ole eelduslikult võimeline hankelepingut nõuetekohaselt täitma, kuigi tal on objektiivselt suurem kogemus, kui pakkujal B. Selline tõlgendus aga ei kõla oma absoluutsuses aga kuidagi mõistlikult.

Seetõttu peaks kindlasti kõlapinda olema ka argumendil, et seadusandja mõtteks ei olnud tõlgendus, et referentsleping peab kvalifitseerimise tingimusele vastamiseks olema tingimata lõppenud.

Kvalifitseerimistingimustest ja ärisaladustest ja muust Euroopa Kohtu lahendis C-927/19

Euroopa Kohus avaldas 7.09.2021 lahendi asjas nr C‑927/19 (Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras). Kuigi vaidluse juured on Leedus, on lahendil märgiline tähendus ka meil, kuna muudab nii mõndagi meie hankepraktikas. Võtke man tee- või kohvitass ja mugav asend, kuna postitus on keskmisest pikem.

„Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras“ UAB (Klaipėda maakonna jäätmekäitluskeskus, Leedu) (edaspidi „hankija“) ja „Ecoservice Klaipėda“ UAB (edaspidi „Ecoservice“) vaidlesid kohtuvaidluses selle üle, et olmejäätmete kogumise ja veo riigihankeleping sõlmiti ettevõtjate ühendusega, mille moodustasid „Klaipėdos autobusų parkas“ UAB, „Parsekas“ UAB ja „Klaipėdos transportas“ UAB („ühendus“).

Küsimused, mida Euroopa Kohus lahendama hakkas puudutasid:

  • majandusliku ja finantsilise suutlikkuse näitajaid kvalifitseerimistingimusena ja sellele vastavuse tõendamist (RHS § 100 lg 1 p 4, lg 4);  
  • tehniliste ressursside käsitlemist kvalifitseerimis- või lepingutingimusena (RHS § 101 lg 1 p 9, § 77 lg 4 p 4);
  • pakkumuse täiendamise ja selgitamise õigust;
  • hankija poolt pakkumuses sisalduva teabe avaldamisest keeldumist teisele pakkujale ja selle vaidlustamise võimalikkust rõhuga ärisaladuse kaitsele (RHS § 47 lg 5, § 110 lg 5, § 185);
  • ärisaladuse kaitset hankija ja vaidlust lahendava organi poolt;
  • kohtu õigusest kalduda kõrvale hankija antud hinnangust pakkuja tegevuse õiguspärasuse osas fakultatiivse kõrvaldamise aluse kontekstis ning
  • valeandmete esitamise tagajärjest, kui valeandmeid on esitanud vaid üks ühispakkujatest (RHS § 95 lg 4, § 97, § 103 lg 5).

Lahendit avab allpool täpsemalt minu hea kolleeg Leedu büroost dr Deividas Soloveičik, kes oli Euroopa Kohtus ka ühe menetlusosalise esindaja.

Enne Deividase mõtete juurde siirdumist peatun meil enim resonantsi tekitanud järeldustel.

Valdkondlik käive ja varasema konsortsiumi käibele tuginemine

Esmalt, kohus analüüsis riigihankes olnud konkreetse valdkonnaga seotud netokäibe nõuet, mille vaste RHSis on § 100 lg 1 p 4. Kuna sisult on tegemist väga sarnase nõudega varasemale kogemusele § 101 lg 1 p 1 või 2 mõttes, siis on asjakohane lähtuda Esaprojekti (C-387/14) kaasuses kujundatud reeglist. Nimelt ei olnud ühel riigihankes osalenud ettevõtjal nõutavat valdkondlikku käivet ja ta tugines selles osas varasema konsortsiumi käibele.

Kohus leidis, et juhul, kui hankija on nõudnud, et ettevõtjatel oleks teatav minimaalne aastakäive kõnealuse riigihankelepinguga hõlmatud valdkonnas, võib ettevõtja tugineda oma majandusliku ja finantsseisundi tõendamisel tulule, mille on saanud selline ajutine ettevõtjate ühendus, millesse ta kuulus, ainult juhul, kui ta on konkreetse riigihankelepingu täitmisel tegelikult osalenud selle ühenduse tegevuses, mis on sarnane tegevusega selles riigihankes, mille jaoks nimetatud ettevõtja oma majanduslikku ja finantsseisundit tõendada püüab (p 82). Esaprojekti kaasus tõlgendas varasema kogemuse mitte konkreetse valdkonna netokäibe nõude täitmist. Lugejale meenutamiseks, et Esaprojekti lahendi alusel peaks hankija täpsemalt kontrollima pakkujate varasemat kogemust, kui kogemus on omandatud ühispakkujana (mis oli pakkuja roll ja panus). Esaprojekti otsusest tuleneb idee, et kogemus ei teki pelgalt juriidilise fakti ehk lepingu osapooleks olemise teel. Kogemus saadakse lepingu tegeliku täitmise teel.

Tavapäraselt tõendatakse valdkonna käivet kas majandusaasta aruandega või ettevõtja enda kinnitusega (väljavõttega raamatupidamisest), milles puudub info, kust käive pärineb. Kuid kui majandusaasta aruandes või pakkuja enda kinnituskirjas on valdkondlik käive kvalifitseerimiseks puudulik, siis võib ettevõtja tugineda ka varasema konsortsiumi (ühispakkujate) käibele, kui ta tõendab, et ta tegelikult ja tõhusalt osales selles lepingus vajalikus osas. Hankijad peavad omakorda veenduma, et see tõepoolest nii on.

Tehniline ressurss kui kvalifitseerimis- ja lepingutingimus

See teema ei olegi tegelikult niivõrd revolutsiooniline Eesti praktikas, kuid lepingu ja vastavus- või kvalifitseerimistingimuse eristamise vaidlusi meil siiski on. Kohus selgitas, et tingimuste eristamiseks on oluline tõlgendada riigihanke alusdokumente – kas need on konkreetselt nõutud kui suutlikkus, mille kohta pakkujad peavad tõendama, et see on neil olemas või saab hankelepingu täitmise ajaks olema ning see on siseriikliku kohtu hinnata (p 86).  Hankelepingu täitmise tingimuste järgimist ei tule hinnata hankelepingu sõlmimise hetkel. Kui edukas pakkuja ei vasta lepingu täitmise tingimusele sellele ajal, mil temaga sõlmiti hankeleping, siis selle tingimuse täitmata jätmine ei mõjuta hankes tehtud otsuste õiguspärasust (p 89).

Pakkumuse täiendamise ja selgitamise õigus

Hinnates küsimust tehnilise ressurssi nõude käsitlemisest kvalifitseerimistingimusena või lepingu täitmise tingimusena, pidi kohus sõna võtma ka küsimuses, kas direktiivis ette nähtud pakkumuse täiendamise ja selgitamise õigus sõltub sellest, kuidas nõuet kvalifitseerida. Ka meie kohtupraktikas (nagu Leeduski) on välja kujunenud praktika, et kvalifikatsiooniga seonduvaid dokumente saab hõlpsamini parandada ja täiendada, kuid pakkumuse vastavuse või hindamisega seonduvate aspektide täiendamist lubatavaks ei peeta (väga üldistatud reeglina).

Euroopa Kohus selgitas, et direktiiv ei tee mingit vahet kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide ja pakkumuse sisu täiendamise ja selgitamise vahel. Hankija õigus lubada edukal pakkujal oma esialgset pakkumust hiljem täiendada või selgitada, ulatus sõltub direktiivi 2014/24 artikli 56 lõike 3 sätete järgimisest, arvestades eelkõige võrdse kohtlemise põhimõtte nõudeid, mitte aga sellest, kas kõne all olevad nõuded liigitatakse kvalifitseerimise tingimusteks, mis on seotud ettevõtjate „tehnilise ja kutsealase suutlikkusega”, „tehnilise kirjelduseks“ või „lepingu täitmise tingimusteks“ (p 94).

Ärisaladus

Väga mahukas osa otsusest käsitleb ärisaladust ja selle kaitset hankemenetluse ja kohtumenetluse ajal.

Direktiiv ja RHS näevad ette, et hankijad ei tohi pakkujatele avaldada teavet, mis kahjustaks pakkujate vahelist konkurentsi, elik ärisaladust. Praktikas tähendab see seda, et hankijad ei avalda teistele pakkujatele mitte midagi, millel on peal ärisaladuse tempel. Sealjuures valdava praktika kohaselt ei hinnata kriitiliselt, kas ärisaladuse templit kandev dokument ka täidab ärisaladuse eelduseid, mille sätestab EKTÄKS § 5 lg 2. Sama probleem on Leedus.

Kohus selgitas, et hankijat ei saa siduda ettevõtja pelga väitega, et edastatud teave on konfidentsiaalne. Selline ettevõtja peab nimelt tõendama, et teave, mille avalikustamisele ta on vastu, on tõesti konfidentsiaalne, tõendades näiteks, et see sisaldab tehnika- või ärialaseid saladusi, et selle sisu võidakse kasutada konkurentsi moonutamiseks või et teabe avalikustamine võiks olla talle kahjulik (p 117). Pakkumuse avaldamise taotluse saanud hankija peab kaitseõiguse tagamiseks andma ärisaladust omavale ettevõtjale täiendava võimaluse enda õiguste kaitseks, enne kui hankija vastava info avaldab. Kuna hankijad on allutatud ka hea halduse põhimõttele, mille üheks väljundiks on otsuste põhjendamise kohustus, peab hankija põhjendama teavet taotlenud ettevõtjale, miks ta konkurendi pakkumust ei avalda. Ärisaladuse kaitsega seoses on siis lisatööd nii pakkujatele enda ärisaladuse õigustamisel kui ka hankijale, kes peab vastama pakkumusega seotud teabe avaldamise taotlustele. RHS § 110 lg 5 alusel on pakkumused konfidentsiaalsed kuni edukaks tunnistamise otsuse tegemiseni, peale mida saab esitada taotlusi pakkumustega tutvumiseks.

Mis aga olukorda palju segadust tõi (vähemalt minu hinnangul) on kohtu hinnang, et hankija otsused teabe avaldamata jätmise kohta tuginedes ärisaladusele, on vaidlustatavad õiguskaitsemeetmete direktiivi alusel (p 111). Kas tegemist on seega muu hankija otsusega, mida peaks meil vaidlustama riigihangete vaidlustuskomisjonis (vt RHS § 185 lg 2 p 8)? Esineb erinevaid arvamusi ja eks tõde selgub vaidluses. Kuid siiamaani on selliseid üksnes andmete avaldamisele suunatud vaidluseid lahendatud pigem teises korras (avaliku teabe seaduse alusel). Teiseks oleks ka ebamõistlik nõuda 1280 euro suuruse riigilõivu maksmist pelgalt andmete avaldamata jätmise otsuse vaidlustamiseks. Riigilõivude kehtestamine on puhtalt siseriikliku õiguse teema, mistõttu kui andmete avaldamata jätmise otsuste vaidlustamine allub VAKO-le, oleks mõistlik üle vaadata ka niivõrd suure riigilõivu õigustatus selles kontekstis. Kolmandaks, VAKOl on üksnes hankija otsuste kehtetuks tunnistamise pädevus (vt RHS § 190 lg 4). Ainus, mida VAKO teha saaks, oleks tunnistada kehtetuks teabe mitte avaldamise otsus aga vaidlustajal oleks vaja ka hankija kohustamist teabe avaldamiseks. Kohtusse saab juba vastava nõude esitada ehk võimalik, et oleme jälle olukorras, kus tõusetub VAKO ebamõistlikult piiratud pädevuse probleem (vaja pöörduda hankeasjaga kohe halduskohtusse). Eks praktika näitab, kas vaidlustuskomisjonile hakatakse esitama vaidlustusi, mille esemeks on üksnes teabe avaldamata jätmine.

Ja mis veelgi huvitavam – kohus rõhutas, et igal juhul on hankija kohustatud enne (teabe avaldamise) otsuse täitmist teavitama asjaomast ettevõtjat aegsasti oma otsusest edastada ühele tema konkurendile teave, mille kohta see ettevõtja väidab, et see on konfidentsiaalne, et viimasel oleks võimalik taotleda hankijalt või liikmesriigi pädevalt kohtult selliste ajutiste meetmete võtmist, nagu on ette nähtud direktiivi 89/665 artikli 2 lõike 1 punktis a (p 126). Vastav punkt näeb ette, et liikmesriigis kehtiv otsuste läbivaatamise kord peab andma volitusi võtta esimesel võimalusel vahemenetluse korras ajutisi meetmeid väidetava rikkumise heastamiseks või asjaomaste huvide edasise kahjustamise vältimiseks, sealhulgas meetmeid, mille eesmärk on riigihankelepingu sõlmimise menetluse või tellija otsuse rakendamise peatamine või selle peatamise tagamine. Andmete avaldamise keelamiseks on meil pädevus vaid halduskohtul esialgse õiguskaitse raames, VAKOl sellist pädevust ei ole (kui just hankemenetluse peatamise taotlust ei saa selleks kasutada?), seega sellise nõudega peab ettevõtja pöörduma esialgse õiguskaitse taotlusega kohtusse. Kuid hankeasjas ei saa esitada esialgse õiguskaitse taotlust enne menetluse läbimist riigihangete vaidlustuskomisjonis (HKMS § 280 lg 1). Kuid nagu eespoolgi kirjeldatud – hankija keelamiseks puudub VAKOl pädevus ja on ilmselge, et selles ajaraamis ei saa me rääkida vaidlustusmenetluse läbimisest enne kohtusse pöördumist.

Ehk meie õigusruumis põrkub ettevõtja kohe mitu head korda probleemide otsa, kui üritab ärisaladusega seonduvaid toiminguid vaidlustada.

Kokkuvõttes ärisaladuse osas otsustas Euroopa Kohus järgmiselt (p 137):

Direktiivi 89/665 artikli 1 lõike 1 neljandat lõiku ja artikli 1 lõikeid 3 ja 5 ning direktiivi 2014/24 artiklit 21 tuleb lähtuvalt liidu õiguses sätestatud hea halduse üldpõhimõttest tõlgendada nii, et hankija, kellele ettevõtja on esitanud taotluse saada selle konkurendi, kellega hankeleping sõlmiti, pakkumuses sisalduvat konfidentsiaalseks peetavat teavet, ei pea seda teavet avaldama, kui selle avaldamine rikuks konfidentsiaalse teabe kaitset käsitlevaid liidu õigusnorme, ja seda isegi mitte juhul, kui ettevõtja taotlus on esitatud selle sama ettevõtja vaidlustuse raames, mis puudutab hankija poolt konkurendi pakkumusele antud hinnangu õiguspärasust. Kui hankija keeldub sellist teavet avaldamast või kui ta jätab sellise keeldumise korral rahuldamata ettevõtja halduskaebuse asjaomase konkurendi pakkumuse õiguspärasuse hindamiseks, peab hankija leidma tasakaalu taotleja õiguse heale haldusele ja konkurendi õiguse konfidentsiaalse teabe kaitsele vahel nii, et tema keeldumisotsus või rahuldamata jätmise otsus oleks põhjendatud ning edutu pakkuja õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ei kaotaks oma soovitavat toimet;

Direktiivi 89/665 artikli 1 lõike 1 neljandat lõiku ja artikli 1 lõikeid 3 ja 5 ning direktiivi 2014/24 artiklit 21 tuleb harta artiklist 47 lähtuvalt tõlgendada nii, et liikmesriigi pädev kohus, kellele on esitatud kaebus hankija otsuse peale, millega keelduti avaldamast ettevõtjale selle konkurendi, kellega hankeleping sõlmiti, esitatud dokumentides sisalduvat konfidentsiaalseks peetavat teavet, või kaebus hankija otsuse peale, millega jäeti rahuldamata niisuguse keeldumisotsuse peale esitatud halduskaebus, peab leidma tasakaalu taotleja õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile ja tema konkurendi õiguse oma konfidentsiaalse teabe ja ärisaladuste kaitsele vahel. Selleks peab nimetatud kohus – kellel peab tingimata olema vajalik teave, sealhulgas konfidentsiaalne teave ja ärisaladused, et ta saaks ise teha kõiki asjaolusid teades otsuse selle kohta, kas nimetatud teavet võib edastada – uurima kõiki asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid. Samuti peab tal olema õigus tühistada keeldumisotsus või halduskaebuse rahuldamata jätmise otsus, kui need on õigusvastased, ning vajaduse korral saata asi tagasi hankijale või teha ise uus otsus, kui riigisisene õigus seda lubab.

Valeandmete esitamisest ühe ühispakkuja poolt

Olukorras, kus üks ühispakkujatest on esitanud valeandmeid, tõusetus küsimus, kas kogu konsortsiumi ehk kõikide selle liikmete kõrvaldamine hankemenetlusest on kooskõlas EL riigihankeõigusega.

Kohus meenutas varasemat praktikat proportsionaalsuse põhimõtte osas. “Sellest põhimõttest, mis on liidu õiguse üldpõhimõte, tuleneb nimelt, et liikmesriikide või hankijate poolt selle direktiivi sätete rakendamisel kehtestatud eeskirjad ei või minna kaugemale sellest, mis on vajalik nimetatud direktiivi eesmärkide saavutamiseks (vt selle kohta 16. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Michaniki, C‑213/07, EU:C:2008:731, punkt 48, ja 30. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, punkt 45).” (p 155).

Kohus jätkas: “Sellega seoses tuleb märkida, et kui hankijad kohaldavad fakultatiivseid kõrvaldamise aluseid, peavad nad pöörama erilist tähelepanu sellele põhimõttele. Veel suuremat tähelepanu peab aga pöörama juhul, kui riigisisestes õigusnormides ette nähtud hankemenetlusest kõrvaldamine ei puuduta pakkujat mitte talle omistatava rikkumise tõttu, vaid rikkumise tõttu, mille on toime pannud üksus, kelle suutlikkusele ta kavatseb tugineda ja kelle suhtes tal ei ole mingit kontrollipädevust (vt selle kohta 30. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, punkt 48, ja 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus Rad Service jt, C‑210/20, EU:C:2021:445, punkt 39).” (p 156). Hankija peab võtma arvesse vahendeid, mis olid pakkuja käsutuses selleks, et kontrollida, kas üksuse puhul, kelle suutlikkusele ta kavatses tugineda, ei esine puudusi (Rad Service jt, C‑210/20, punkt 40) (p 157).

Kuna ühel ühispakkujal ei ole kontrollipädevust teise pakkuja üle küsimuses, kas hankepassis on esitatud valeandmeid, siis leidis kohus, et kõigi ühispakkujate kõrvaldamine on vastuolus EL õigusega (p 158).

Ja nüüd teema käsitlus Deividase sulest:

First, by reading Art. 58(3) of Directive 2014/24/EU the Supreme Court was prone to conclude that the latter limited the discretion of the contracting authority to require the suppliers to have a turnover from a very specific (niche) economic (business) activity as a sole and main financial criterion. The Court reasoned that the main goal of Art. 58(3) of the Directive was to help contracting authorities finding a financially trustworthy and economically stable contract partner. Therefore, the Court believed that, on the one hand, it allowed the contracting authorities to request from the tenderers having a general financial turnover (as specified in the procurement documentation) and, on the other hand, it left leeway to request the proof of the financial (monetary) capacity gained from a more specific business activity, because the wording of Art. 58(3) of the Directive 2014/24 contains a statement “… including a certain minimum turnover in the area covered by the contract”. However, the Court considered that any requirement for the suppliers’ qualification which is based on Art. 58(3) of Directive 2014/24 (and respectively the national procurement law) should (or even must) a priori address the general financial turnover and must not use a turnover from a niche commercial activity autonomously (i.e. as a sole requirement for financial and economic qualification).

Second, by reading a text of the ruling it seems that the Supreme Court reasoned that if the interpretation of the Art. 58(3) of the Directive 2014/24 was otherwise, i.e. as allowing the contracting authority to require financial and economic standing on the basis of a narrow experience (like in a given case from management of mixed municipal waste), then, in the Supreme Courts’ view, there would be a blurred line between the qualification related to financial and economic standing and the one connected to technical and professional ability. There would hardly be a difference between Art. 58(3) and Art. 58(4) of Directive 2014/24. In other words, the Supreme Court considered that even if legally the requirement for qualification was named as a financial and economical one, it in fact would be the requirement for technical and professional ability when it required financial flows to be gained from a very specific practice. Therefore, it might be said that the Court’s question to the CJEU had an indirect perspective, namely the Court wanted the CJEU to clarify the lines between Arts. 58(3) and 58(4) of the Directive 2014/24/EU.

The CJEU replied that that Article 58 of Directive 2014/24 must be interpreted as meaning that the obligation on economic operators to demonstrate that they have a certain average annual turnover in the area covered by the public contract at issue constitutes a selection criterion relating to the economic and financial standing of those operators, within the meaning of paragraph 3 of that provision.

The LT Supreme Court went on to examine the CJEU case-law in Esaprojekt (C-387/14, EU:C:2017:338) and its possible application to the case at hand. It must be recalled that the awardee of the public contract was a consortium of three companies. One of these companies (say company A) constantly held that it had the required financial qualification, because it maintained that this requirement was not personal and could be relied upon as a capacity gained from the execution of a previous public contract which was executed by the consortium to which company A was a member. However, company A did not itself render the services related to the management of mixed waste and therefore it had not received any income from that.  Therefore, the claimant contended that the company A could not hold that it had received any income from the management of mixed municipal waste and, therefore, it did not have a required qualification. The Court recalled that in Esaprojekt the CJEU stated that an economic operator cannot refer to the qualification gained by the whole consortium and may only be deemed to be qualified to the extent it itself executed the relevant (part of) public contract. Therefore, the Supreme Court wondered if this ratio decidendi, delivered in Esaprojekt in respect of technical and professional ability as a qualification requirement, should have been applied on the same grounds while dealing with financial and economic standing of the suppliers.

The CJEU answered that Article 58(3) in conjunction with Article 60(3) of Directive 2014/24 must be interpreted as meaning that, where the contracting authority has required that economic operators have achieved a certain minimum turnover in the area covered by the public contract in question, an economic operator may, in order to prove its economic and financial standing, rely on income received by a temporary group of undertakings to which it belonged only if it actually contributed, in the context of a specific public contract, to the performance of an activity of that group analogous to the activity which is the subject matter of the public contract for which that operator seeks to prove its economic and financial standing.

It is a consistent and already an old national case-law in Lithuania which makes a very clear and precise dividing line between the requirements of the suppliers’ qualification (selection criteria) and technical specification. The Supreme Court maintains a principle that this separation has a substantial practical implication because under the settled case-law of the Lithuanian courts each discrepancy of the tender that is related to qualification (missing document, insufficient provision of required information on qualification, etc.), may be easily rectified. This means that it is forbidden to reject the a tender without at least requesting for a decent explanation from the supplier. The Supreme Court holds that such approach is in line with the view of the CJEU, expressed in such cases as SAG ELV Slovensko (C-599/10, EU:C:2012:191) or Manova (C-336/12, EU:C:2013:647). Meanwhile, any part of the tender that is connected to the requirements of technical specification cannot be amended, rectified or explained by an economic operator at a later stage of procurement in such a way as to turn the non-compliant original tender into a compliant one.

It must be recalled that in this case the requirements for the technical and professional capacity (the supplier must own or lease (or possess otherwise) the necessary quantity of technical measures needed to execute the public contract) were copy-pasted to the technical specification. Therefore, the situation itself became confusing: if those conditions were deemed as criterion for qualification, then there must have been a possibility to provide the additional information upon the request of the contracting authority (what was one of the arguments by the respondent in a case). Meanwhile, in case of an opposite legal approach, i.e. that such requirements are a part of technical specification, any amendment to the original tender after the submission deadline would undergo a much stricter test.

Therefore, the Supreme Court cast doubts on the legal possibility of the mentioned technical and professional qualification requirement.

The CJEU replied that Article 58(4), Article 42 and Article 70 of Directive 2014/24 must be interpreted as meaning that they can apply simultaneously to a technical requirement set out in a call for tenders. Thus, the CJEU answer will cause real implications to these national practices which are based on a division line between the selection and technical requirements, such as in LT.

The national Supreme Court also asked whether the fourth subparagraph of Article 1(1), Article 1(3) and (5) and Article 2(1)(b) of Directive 89/665 must be interpreted as meaning that a decision of a contracting authority refusing to disclose to an economic operator the information deemed confidential in the application file or in the tender of another economic operator is a measure amenable to review and that, where the Member State in which the public procurement procedure in question is taking place has provided for a mandatory pre-litigation procedure in respect of decisions taken by contracting authorities, judicial proceedings against that decision must be preceded by such a prior administrative review procedure.

The context of this enquiry was that the current national legal ecosystem in respect of confidentiality could be described as promoting extreme transparency in public procurement and thus limiting the disclosure of competitors’ information in very rare cases, mostly related to top commercial secrets of private parties. The Supreme Court considers that the mentioned “pro disclosure” case-lawis in line not only with the requirements of the principle of effectiveness of remedies in public procurement, but also with the regulation of Directive 2016/943/EU on the protection of trade secrets. Despite the legal ecosystem, where the transparency should prosper, paradoxically the administrative practice during the procurement procedure is usually different. The contracting authorities, albeit being precisely aware of the mentioned juridical requirements to grant access to the relevant documentation, still are very disclosure averse. In a majority of procurement cases the contracting authorities deny the tenderers their right to gain the access to the competitors’ commercial proposal by arguing that this might lead to an illicit leak of a commercial secret. Moreover, while rejecting the claims of the tenderers, contracting authorities tend to give very abstract and uncomprehensive answers.

This leads to a situation where tenderers launch their legal challenges in from of the courts without having seeing the full picture of the procurement process and, therefore, being refused  an effective protection of their rights as required by the EU public procurement remedies directives. Usually in such cases the situation is rectified by the courts, which tend to disclose the information if it is not a commercial secret. As there is a two-layer procurement dispute system in Lithuania, where access to the court is guaranteed only after the prior submission of the claim to the contracting authority itself, the Supreme Court raised the issue of consistency and rationality of such practice when contracting authorities try to hide the information (usually the winners’) and then such information is only gained at the stage of litigation in court. This makes the procurement dispute at the stage of contracting authority useless.

The CJEU answered that the Directives must be interpreted as meaning that a decision of a contracting authority refusing to disclose to an economic operator the information deemed confidential in the application file or in the tender of another economic operator is a measure amenable to review and that, where the Member State in which the public procurement procedure in question takes place has provided that any person wishing to challenge decisions taken by the contracting authority is required to seek administrative review before bringing an action before the courts, that Member State may also provide that judicial proceedings against that decision refusing access have to be preceded by such a prior administrative review procedure.

Also the CJEU stated that the contracting authority must state the reasons for its decision to treat certain data as confidential as well as it must also communicate in a neutral form – to the extent possible and in so far as such disclosure is capable of preserving the confidentiality of the specific elements of that data which merit protection on that basis – the essential content of that data to such a tenderer which requests it, and in particular the content of the data concerning the decisive aspects of its decision and of the successful tender.

CAVEAT! A new rule has been formulated as well, which has not been implemented in neither LT nor EU case law: in any event, before implementing a decision to disclose information which an economic operator claims to be confidential to one of its competitors, the contracting authority is required to inform the economic operator concerned of its decision in a timely manner, in order to enable that operator to request the contracting authority or the competent national court to adopt interim measures, such as those referred to in Article 2(1)(a) of Directive 89/665, and thus prevent irreparable damage to its interests.