Järeldusi Riigikohtu lahendist 3-19-1501 Mitteldorf vs Töötukassa

Nagu suure suuga lubatud sai, siis kirjutan Kadri ja Diana tükkidele mõneti konkureeriva arvamuse, milles väljendan detailsemalt, mis mulle selles lahendis meeldib või ei meeldi. Olles asjas tehtud kolme lahendiga tutvunud, siis kõigis neis on midagi, millega soovin väga nõustuda ja omajagu ka sellist, millega minu maailmapilt ei ühti.

Kadri on oma postituses faktilisi asjaolusid korrektselt kirjeldanud, kuid mulle jääb tahes-tahtmata kohtulahenditest mulje, et õigusmõistjad on lisaks õiguslikele järeldustele eri meelel ka juhtumi tehioludes. Seetõttu panen lühidalt kirja omapoolse versiooni sellest, mis minu arvates antud kaasuses tegelikult juhtus.

Tegemist oli üsna tavapärase pakkuja hoolsuskohustuse rikkumise juhtumiga. Töötukassa korraldas sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse raamlepingu sõlmimiseks, milles nägi ette kvalifitseerimise tingimuse – pakkuja peab olema HKTS § 12 mõistes usaldusväärne. Selle tingimuse täitmiseks pidi pakkuja riigihangete registris vastavat raadionuppu kasutades indikeerima kas „jah“ või „ei“. Pakkuja ei vajutanud kumbagi nuppu ning hankija jättis ta kvalifitseerimata.

Ringkonnakohus on oma lahendi punktis 15 õigusliku küsimuse üsna lihtsasti kokku võtnud, mida hea meelega refereerin – Kokkuvõttes taandubki küsimus sellele, kas pakkuja hoolsuskohustuse rikkumine, mille tõttu jäi tal esitamata üks ja ainus pakkumuse koosseisus nõutud kvalifikatsiooni tõendav dokument, peaks igal juhul kaasa tooma tema kvalifitseerimata jätmise, ilma et hankijal oleks kohustust anda pakkujale võimalus esitada puuduolev kinnitus tagantjärele.

Minnes tagasi faktiliste asjaolude juurde, siis kolme lahendi läbilõikes paistab silma, et kohtud polnud ühte meelt isegi selles, mida raadionupu valiku tegemine sisuliselt tähendab. Riigikohus kvalifitseeris nupule vajutamata jätmise pakkumuses ebaselgete andmete esitamisena, halduskohus arusaamatu vastusena ning ringkonnakohus kinnituse esitamata jätmisena. Need on olemuselt erinevad tõlgendused, mis võisidki viia kohtute erinevate õiguslike järeldusteni.

Minu sümpaatia kuulub siinkohal ringkonnakohtu seisukohale. Käesolevas mõistatuses oli kvalifikatsiooninõude sisuks usaldusväärsus HKTS § 12 mõttes ja raadionupu vajutamisega esitaski pakkuja selle kontrollimiseks kinnituse. Valiku tegemata jätmine oli seega samaväärne kvalifikatsiooni kontrollimiseks nõutava dokumendi esitamata jätmisega ega olnud ebaselgus nagu leidsid halduskohus ja riigikohus. Lihtsamalt öeldes, kui kvalifikatsiooni tõendamiseks on ette nähtud kinnituse esitamine ja pakkuja nõuetele vastavust ei kinnita, siis ei ole kinnitust esitatud ning selles faktis ei saa olla midagi ebaselget.

Kui võtta omaks eeldus, et tegemist oli lihtsustatult kvalifikatsiooni tõendamiseks nõutava dokumendi esitamata jätmisega, peaks hankija teguviisi korrektsuse hindamiseks tõlgendama, milliseid õigusi ja kohustusi õigusruum hankijale sääraseks puhuks ette nägi.

Siinjuures on oluline aru saada, millises liivakastis parasjagu mängitakse. Tegemist oli sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlusega, milles suur osa hankemenetluse normidest automaatselt ei kohaldu, vaid hankija peab ennast selliste normidega ühel või teisel moel siduma. Seega on riigihanke alusdokumentidel sellistes menetlustes iseäranis oluline tähendus, kuna nendes sisalduvad täpsemad menetlusreeglid, mis hankemenetlustes tuleneks seadusest endast.

Teine nurgakivi oli asjaolu, et selles menetluses ei olnud alusdokumente vaidlustatud, mille tõttu pidi järjepidevat kohtupraktikat arvestades pidama neid siduvaks hankijale, pakkujale ja ka kohtule. Ka selles osas ühinen ringkonnakohtu otsuse punktis 14 väljendatud seisukohaga, et alusdokumentide siduvuse tingimustes pole kohane arutada kinnituse sisulise väärtuse üle. Samas tuleb tunnistada, et selle põhimõtte vastu on tahtlikult või tahtmatult eksitud nii haldus- kui kohtupraktikas.

Omaette küsimus on siinjuures veel see, et kas riigikohtu lahendit arvestades saab vaidlustamata alusdokumenti enam üleüldse siduvaks pidada. Nimelt, kõnealuse erimenetluse alusdokumendi punkt 4.6 sätestas RHS § 98 lg-le 4 sarnaselt, et kui pakkuja on jätnud esitamata riigihanke alusdokumendis nõutud kvalifikatsiooni tõendava dokumendi, jätab hankija pakkuja kvalifitseerimata.

See nõue oli siduv, selge ja üheselt mõistetav – jätad dokumendi esitamata, adieu. Nagu eespool mainitud, ei saanud varasemat haldus- ja kohtupraktikat, menetlusliiki ega menetlusetappi arvestades olla vaidlust selle nõude proportsionaalsuse üle. Mis veelgi olulisem ja nagu ka menetluses argumenteeriti, Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et kui riigihanke alusdokumendis on nõutud millegi esitamine ja ette nähtud ka tagajärg puhuks, kui dokumenti ei esitata, siis peab hankija sellest kohustusest rangelt lähtuma.

Näitena eeltoodust võib siin välja tuua Euroopa Kohtu argumentatsiooni kohtuasjas C-309/18 Lavorgna, mille punktides 21-22 on kohus rõhutanud, et võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse printsiip ei saa põhimõtteliselt välistada ettevõtja kõrvalejätmist, kui viimane ei ole järginud menetlusega seotud dokumendis või liikmesriigi õiguses sõnaselgelt pandud kohustust, mille järgimata jätmise korral on ette nähtud ettevõtja kõrvale jätmine. Lisaks ei luba Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika selliste kohustuste täitmata jätmise mistahes moel heastamist.

Sellest saab järeldada, et säärases olustikus on Euroopa Kohus leidnud, et proportsionaalsuse põhimõte taandub võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtte ees. Teisisõnu ei ole hankijal sellises olukorras diskretsiooni asuda hindama pakkuja suhtes tehtava negatiivse otsuse proportsionaalsust, vaid negatiivne otsus tuleb teha.

Isegi kui nüüd väita vastupidist ja võtta aluseks tõdemus, et hankijal selline diskretsioon on, siis ei saa ma nõustuda Riigikohtu tõlgendusega RHS § 46 lg 4 ega § 98 lg 4 kohta. Tegelikult väljendub selles juba ka põhimõtteline erimeelsus kurikuulsa Corpore lahendi suhtes.

Minu arusaamise järgi on § 98 lg 4 kohaseks tõlgenduseks lihtsustatult see, et selgitusi saab küsida millegi sellise kohta, mida pakkuja on esitanud. See on selgelt ja üheselt mõistetavalt välja loetav nii sätte sõnastusest, kui ka riigihangete seaduse seletuskirjast. Kuigi RHS-i seletuskirjas on ka kõiksugu jama kokku kirjutatud, siis selles kohas väljendub selgelt ja täpselt seadusandja tahe – võimaldada selgitada ainult esitatut. Seetõttu ei saa ma kuidagi nõustuda Riigikohtu seisukohaga, et § 46 ja § 98 lg 4 lubavad tagantjärgi esitada dokumente, mis oleks pidanud olema esitatud tähtaegselt, kuna sellisel juhul pole ju tegemist enam millegi selgitamisega, vaid dokumendi või andmete hilinenud esitamisega.

Sellest saaks järeldada, et tegelikult ei puutunud viidatud sätted antud juhul üldse asjasse, kuna polnud ju midagi, mille suhtes saanuks selgituse võimalust kohaldada. Riigikohus ei ole siiski piirdunud seadusele viitamisega, vaid leidnud, et kuna riigihanke alusdokumentide punkt 4.6 nägi hankijale ette võimaluse selgituste küsimiseks, pidi „hankija kaaluma kaebajale võimaluse andmist täpsustada, et ta vastab vaidlusalusele kvalifitseerimistingimusele“. Minu arvates on sellel teoorial samasugused puudused nagu § 98 lg 4 tõlgendamisel. Veelgi enam, kuna hankija oli ennast selles punktis alusdokumendis negatiivse otsuse kohustusega kinni müürinud, siis ei saanuks hankija asuda käituma vastupidiselt riigihanke alusdokumendis sätestatule.

Riigikohtu lähenemine viib mind aga mõttelennule, et kui kohus jaatab võimalust proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes riigihanke alusdokumendis sätestatut eirata, siis ei saa ju enam paika pidada ka maksiim, et vaidlustamata riigihanke alusdokument on eelhaldusaktina siduv, sõltumata tema õiguspärasusest või õigusvastasusest. Alusdokument ei saa olla korraga siduv ja mittesiduv, mis lennutab mõtte juba sinnapaika, et kui alusdokument ei ole riigikohtu arvates teatud juhtudel siduv, siis miks peaks seadus piirama selle vaidlustamise tähtaega ajaga enne pakkumuste esitamist. All in all, kõnealune lahend tekitab minus väga suuri küsimusi sellest, kas need mõned pikaaegsed haldus- ja kohtupraktikas kinnistunud põhimõtted enam seisavad või on uksed ja aknad avatud uutele ja vastupidistele arusaamadele.

Lõppakordina jättis Riigikohus vähemalt minu jaoks veenvalt vastamata sellele, kas seadusandja on kohtu hinnangul klassikalise direktiivi art 56 lg 3 alusel täiendava teabe või dokumentide esitamist siseriikliku õigusega piiranud või ta pole seda teinud. Kahjuks on Riigikohus sellest ringkonnakohtu otsuses selgelt mainitud argumendist mööda vaadanud. Samuti ei selgu lahendist, kas Riigikohus omistas tähelepanu Manova ja Lavorgna lahendites väljendatud põhimõttele, et hankija peab enda seatud tingimustest rangelt kinni pidama ning kuidas see kohustus antud kaasusesse sobitunuks.

Mida tähendab avaliku huvi kriteerium hankija määratlemisel ja muid ootamatusi Riigikohtust

Kolmapäeval nägi ilmavalgust Riigikohtu lahend niinimetatud Halulaeva kohtuasjas. Kaasuses tõlgendas kohus mitmeid RHS 2007 sätteid, sealhulgas hankijaks määratlemist avaliku huvi kriteeriumi alusel ning kvalifitseerimise tingimuste proportsionaalsust ja hindamiskriteeriumite läbipaistvust lihthankemenetluses. Kuigi asi puudutas vana seadust, on lahendis väljendatud tõlgendused vähemalt osaliselt aktuaalsed ka kehtiva RHS-i tõlgendamisel. Heidame siis pilgu peale.

Kohtuvaidlus tõusetus hankest, millega MTÜ soetas halulaeva tehnosüsteemi ja tellis selle paigalduse. Eesti Rahvusringhäälingu andmetel on “halulaev” sünonüümiks Hiiumaa kaljasele, olles saanud nime selle järgi, et säärase laevaga veeti mandrile küttepuid.

Sellest soetusest tõusetus omakorda klassikaline finantskorrektsioon otsus, milles PRIA nõudis MTÜ-lt Halulaev tagasi 25% abikõlbulikest kuludest. Ameti nõue põhines kahe alusel – kvalifitseerimise tingimuste ebaproportsionaalsusel ja hindamiskriteeriumite läbipaistmatusel. Täpsemalt öeldes väljendus väidetav ebakohasus selles, et asjade tarnimise ja paigaldamise lepingu puhul pole ajaloolise purjelaeva ehitustööde või renoveerimise kogemuse nõue asjakohane ning riigihanke alusdokumentides puudusid pakkumuse hindamise kriteeriumid ja nende osakaalud.

Riigikohus võttis esmalt seisukoha küsimuses, kas kõnealune toetust saanud MTÜ oli üleüldse hankija. Siin jõudis kohus vähemasti minu jaoks üllatuslike argumentide najal järelduseni, et mh ka kehtiva RHS § 5 lg 2 p 5 alusel saab hankijaks olla ainult selline rahastatav isik, kes täidab avalikku ülesannet. Viimast täidab isik aga kohtu hinnangul siis, kui pädev asutus on eraisikule õigusakti või lepinguga andnud volituse või pannud kohustuse osutada avalikes huvides sellist teenust, mille toimimise eest vastutab seaduse järgi lõppkokkuvõttes riik või mõni muu avalik-õiguslik juriidiline isik.

Võrreldes paljude praktikute varasemate arusaamadega, on tegu avaliku huvi kriteeriumi alusel hankija määratluse ulatusliku kitsendamisega. Avaliku ülesande täitmine Eesti siseriikliku õiguse alusel on kitsam mõiste kui avalikes huvides ülesande täitmine EL õiguse mõttes. Näiteks peab eraõiguslikule isikule avaliku ülesande delegeerimine toimuma üpriski konkreetsel alusel halduslepingu või õigusakti alusel (vt HMS § 8 lg 1, HKTS § 3). Võtmata seisukohta selles, kas säärane tõlgendus on kooskõlas Euroopa Kohtu varasema praktikaga, võib vaielda argumentatsiooniga, kas avalikes huvides ülesande täitmine RHS § 5 lg 2 p 5 mõttes saab olla samastatav avalikes huvides teenuste osutamise kohustamisega. Nimelt on kõnealuses sättes viidatud “ülesanne avalikes huvides” Euroopa Liidu õiguse autonoomne mõiste ning seega peaks olema ettevaatlik selle sisustamisel siseriikliku õiguse kaudu.

Konkreetses kaasuses leidis Riigikohus, et MTÜ küll tegutses põhikirja p 1 kohaselt avalikes huvides, kuid see toimub vaid kaebaja liikmeskonna vabatahtliku huvitegevusena. Kaebaja tegevus on vabakonna hobitegevus ja sellisena kaitstud põhiseadusliku ühinemisvabadusega (põhiseaduse § 48 lg 1 esimene lause). Ainuüksi toetuse maksmine ei muuda vabakonna tegevust avaliku ülesande täitmiseks.

Kvalifitseerimise tingimuse osas oli Riigikohtu seisukoht lakooniline, põhinedes tõdemusele, et kuna seadme paigaldaldamine on osa laevaehituse või renoveerimise protsessist, ei ole sellise kogemuse nõue meelevaldne. Olles oma laevaehituse karjääris valmistanud üksnes paberlaevukesi, sh ilma seadmeteta, ei oskagi selle järelduse kohta midagi arvata. Küll aga ei ole lahendist jälgitav, kas nõude proportsionaalsuse analüüs päädiski Riigikohtus üksnes selle kohasuse (meelevaldsuse) hindamisega.

Hindamiskriteeriumi osas asus kohus positsioonile, et lihthankemenetluses ei pidanudki need olema alusdokumendis sätestatud, kuivõrd asjaomased hankemenetluse peatüki sätted olid lihthankes fakultatiivsed. Minnes edasi, leidis kohus, et kvaliteedi hindamise täpsemate kriteeriumite seadmise kohustus ei tulene lihthankemenetluses ka riigihanke korraldamise üldpõhimõtetest ja lihthankemenetluses tuleb üldpõhimõtteid sisustada sarnaselt ideekonkurssidega, ehk siis leebemalt. Seda järeldust põhjendas kohus arutluskäiguga, et vastupidisel juhul muutuks hankemenetluse normide kohaldamisala piiramine lihthanke puhul sisutuks. Riigihanke korraldamise üldpõhimõtted nõuavad kvaliteedi hindamise kriteeriumide ja nende suhteliste osakaalude eelnevat kindlaksmääramist ja avaldamist lihthankes vähemalt siis, kui hankija hilisemate selgitustega ei ole konkreetsel juhul võimalik läbipaistvust ja kontrollitavust vajalikul määral tagada või kui ilma eelnevate kriteeriumideta ei ole välistatud pakkujate ebavõrdne kohtlemine.

Tuleb tõdeda, et sedavõrd leebe tõlgendus hindamiskriteeriumite läbipaistvusele, võib absolutiseerituna ukse avada täiesti ebaselgetele ja ettenähtamatutele hindamistele. Ka kohus näib otsuse lõppakordides seda mõistvat, kuid on kahedav, kas tagasinõuete kontekstis saab tegeliku vs teoreetilise läbipaistvuse probleemi sellisel viisil lahendada nagu kohus heaks on arvanud.

Kui alusdokumendist saab seadus

Pikaaegses haldus- ja kohtupraktikas on välja kujunenud põhimõte, mille kohaselt on kehtiv riigihanke alusdokument hankijale, pakkujale ja hiljem vaidlust lahendavale organile siduv, sõltumata dokumendis sätestatu võimalikust vastuolust RHS-iga.

Kirjeldatud printsiibi juured peituvad tõdemuses, et vaidlustamata riigihanke alusdokument on kehtiv eelhaldusakt, mis tuleb vaidlustada selleks ettenähtud tähtaja jooksul (vt nt TlnRnKm 3-18-1008). Teadupärast peab vaidlustus riigihanke alusdokumendi peale olema esitatud enne pakkumuste esitamise tähtpäeva ning HKMS § 268 lg 4 kohaselt ei saa isik hankeasjas tugineda haldusakti õigusvastasusele, kui ta on jätnud kasutamata võimaluse selle vaidlustamiseks.

Seega ei saa vähemalt vaidlustusmenetluses ega hankeasja menetluses pärast alusdokumendi vaidlustamise tähtaja möödumist enam vaielda selle üle, kas alusdokumendis sätestatu oli näiteks õigusvastane, ebamõistlik, asjakohatu, ebavajalik, puudulik, ebaselge, ebaotstarbekas või vastuoluline. Teisisõnu, kui alusdokumendi vaidlustamise tähtaeg on kukkunud, siis saab sellest utreerituna seadus või nagu VaKo alatasa oma otsustes manitseb: „Olles jätnud oma huvid ja/või õigused õigeaegselt kaitsmata, ei saa vaidlustaja seega enam tugineda riigihanke alusdokumentide nõuete väidetavale õigusvastasusele.“.

Mõistagi on viise, kuidas alusdokumenti vaidluseks siiski ka hiljem avada saab. Üks variant on tugineda tüüptingimuste regulatsioonile (vt sellel teemal lähemalt näiteks Mari Kelve-Liivsoo: Võlaõigusliku tüüptingimuste regulatsiooni hankelepingutele kohaldamise kooskõla era- ja hankeõiguse põhimõtetega).

Teine, küll minu jaoks mõnevõrra vastuoluline, viis kasvab välja paljude lemmikust Corpore lahendist, mis rõhutab, et ebaselge alusdokumendi negatiivseid vilju ei peaks jätma pakkuja mekkida. See on viinud mõningate lahenditeni, milles on otsuste üle peetavates vaidlustes asutud kaalu omistama ka sellele, kas alusdokumendi nõue, millele otsus tugines oli näituseks üheselt arusaadav (VaKo 27-18/175058), mõistlik ja vajalik (VaKo 173-18/194960; 168-18/194960; 177-18/194960) või üleüldse täidetav (VaKo 75-14/148839; 181-18/195561).

Tõenäoliselt vääriks alusdokumendi vaidluse hilisema avamise võimalused omaette postitust ning tegelikult ei tahtnud ma sellest ka täna kirjutada.

Mis mind tänasel päeval rohkem huvitab on see, kui kaugele saab kehtiva ja siduva, kuid samal ajal RHS-i või mõne muu õigusaktiga vastuolus oleva alusdokumendiga siis minna. Teisisõnu siis see, kas hankija fantaasia alusdokumendi koostamisel on millegagi piiratud või on tõesti nii nagu üks hea kolleeg (Mart Parind – nimi muudetud toim.) märkis, et hankija võib alusdokumendis ette näha, et pakkuja peab olema varasemalt sulelises kostüümis mööda Raekoja platsi kapanud ja esitama selle kohta tõendi. Ja kui seda nõuet ei vaidlustata, siis olgu tõend olla.

Asjaomasest haldus- ja kohtupraktikast ma õnneks kostüümipeo nõudeid leidnud ei ole ning enamik kaasustest, milles siduva alusdokumendi õigusvastasusele viidatakse, tunduvad suures plaanis üsna ohutud. Näiteks on argumenteeritud puudustele täiendi „samaväärne“ kasutamisel tehnilises kirjelduses või erinevate tingimuste, standardite või kriteeriumite ebakohasusele.

Küll aga on mõningaid kaasuseid, mille puhul on siduvuse piir minu maitsele ületatud või laenates Kadri sõnu, terve mõistus tõrgub vastu. Kõige selgemalt tuleb see esile kaasustes, kus hankija on riigihanke alusdokumendis sätestanud, et kontrollib või kohaldab kõrvaldamise aluseid teisiti, kui RHS ette näeb. Selline olukord esines näiteks ka meediast läbi käinud kagupiiri projekteerimise ja ehitustööde riigihankes, milles lahati küsimust, kas ühe õnnetu puu langetamine ja selle kohta hankepassis märke tegemata jätmine pidanuks või võinuks kaasa tuua pakkuja kõrvaldamise.

Kuna tegemist oli kaitse- ja julgeolekuvaldkonna hankemenetlusega, siis RHS § 177 lg 1 näeb selliste hangete puhul ette kõrvaldamise erisused. Viidatud sätte sõnastus on aga sedavõrd halvasti õnnestunud, et ei ole kooskõlas direktiividega ega võimalda grammatilise tõlgendamise korral üleüldse mõistlikku rakendamist. Võimalik, et just seetõttu oligi hankija alusdokumendis kehtestanud RHS § 95 lg-ga 1 ja 4 sarnaneva kõrvaldamise aluste kohaldamise mudeli. Sellele vaatamata oli alusdokumendis sätestatud mudel erinev sellest, mida RHS § 177 lg 1 ette nägi.

Riigihangete vaidlustuskomisjon asuski seisukohale, et kuna tegemist oli kehtiva ning siduva riigihanke alusdokumendiga, siis tuleb kõrvaldamise aluste kontrollimisel lähtuda just sellest, mis alusdokumendis kirjas, mitte enam sellest, milleks (ebaõnnestunud) seadusesäte hankijat kohustas. Kui kõnealust lahendit absolutiseerida, siis saaks selle põhjal järeldada, et hankija võiks riigihanke alusdokumendis sätestada, et ta kõrvaldamise aluseid ei kontrolli ega kohalda ning kui seda tähtaegselt ei vaidlustata, siis niimoodi hankija peabki talitama.

Olles tänaseks kohtunud ka alusdokumendiga, milles hankija sätestas, et ta otsustest ei teavita, viib see mind mõttelennule, et kas hankija fantaasialend võiks olla veelgi lennukam ning ette näha, et lisaks teavitamata jätmisele ei kohaldata ka ooteaega ega hankelepingu tühisuse sätteid. Kas seadusandja või haldus- ja kohtupraktika peaks kuskil tõmbama piiri ja ütlema, et teatud juhtudel ei saa ka kehtiv riigihanke alusdokument seaduse ees prevaleerida?

Õnneks enamik hankijaid niimoodi nagu viimases lõigus kirjeldatud ei talita, kuna see on suures plaanis ebamõistlik. Lisaks piiravad säärast teguviisi ka Euroopa Liidu rahastuse kasutamist reguleerivad eeskirjad, kuna tagasinõudest tõenäoliselt siduva, kuid samal ajal õigusvastase, alusdokumendi argumendiga ilmselt ei pääse.

Võimalik, et sellist alusdokumenti saaks tõrjuda ka eraõigusest lähtuvate vahenditega, näiteks argumenteerida, et tingimus on vastuolus heade kommetega. Samuti on ettevõtjal õigus pöörduda Rahandusministeeriumi riigihangete järelevalvesse ning sinna saab võimaliku õigusvastase tingimuse järelevalve algatamise otsustamiseks edastada ka VaKo või kohus.

Vastused küsimustele, mida sa võib-olla pole kunagi küsinud

Riigihankeõiguslikud vaidlused on tavaliselt serious business. Seetõttu olekski reedel kohane heita pilk mõnedele põhimõttelistele ja kahtlemata põletavatele küsimustele, millele vaidlustus- ja kohtumenetluses vastuseid on otsitud. Ja võib-olla ka leitud.

Kuidas teha protsentarvutust üldiselt teada oleva reegli kohaselt?

Vaidlustuskomisjonile ei ole teada kuidas arvutas Vaidlustaja tema poolt välja toodud protsendid, mille võrra (väidetavalt) on Kolmanda isiku pakkumus teistest pakkumustest madalam, kuid üldiselt teada oleva reegli kohaselt selleks, et leida, mitu protsenti on üks arv teisest, tuleb leida jagatis, korrutada see 100-ga ja kirjutada lõppu protsendimärk. Järelikult tuleb selleks, et leida, mitu protsenti on ühe pakkumuse maksumus teise pakkumuse maksumusest madalam, leida, mitu protsenti on üks arv (ühe pakkumuse maksumus) teisest ning seejärel lahutada saadud arv sajast. (VaKo 227-18/200206)

Kas VaKo-s töötavad selgeltnägijad?

Uurimiskohustus ei tähenda selgeltnägemise võimet – VAKO ei pea eeldama, et vaatamata kõikide tõendite esitamise kohustusele on hankija jätnud siiski teatud asja lahendamise seisukohalt olulised tõendid esitamata ja et olemas võib olla veel mingeid protokolle, kus otsuse põhjendused võivad sisalduda. (TlnHKo 3-17-2269)

Mis ei ole seadus ega üleüldse tõsiseltvõetav riigihankeõiguse allikas?

Hankija on hankedokumentide koostamisel ja otsuste tegemisel lähtunud Riigihangete Seadusest. Korduma kippuvate küsimuste rubriik, isegi kui see asub Rahandusministeeriumi kodulehel, ei ole seadus, ja seal toodud selgitusi ei võta tõsiseltvõetava argumendina hankija senise praktika kohaselt ka Vaidlustuskomisjon. (Hankija seisukoht VaKo 222-18/199898)

Kuidas toimub õiguse kohaldamine?

Õiguse kohaldamine toimub objektiivselt, mitte inimese arusaamise võimest lähtudes. (TlnHKo 3-17-2754)

Kuidas vaidlustusmenetluses veenvalt argumenteerida?

Vaidlustaja etteheited antud tingimuse osas on VAKO-le ka pärast istungi pidamist mõneti segased ja arusaamatud. (VaKo 85-19/209780)

Millist vedurit üürida?

Seega, kui Hankija soovib üürida vedurit, mis oleks suhteliselt keskkonnasäästlik, siis ei saa seda talle ette heita. (VaKo 187-17/192426)

Millal hankija ei pea Internetti minema?

Tähtsust ei oma ka Vaidlustaja väide, et tema pakutud tentide tulekindluse näitajad on nähtavad materjali tootja kodulehelt. Isegi kui see väide on tõene, ei ole Hankijal RHS-st tulenevat kohustust asuda pakkuja poolt esitamata jäänud pakkumust puudutavaid andmeid omaalgatuslikult Internetist otsima. (VaKo 82-18/193810)

Millele peab kohtuotsus tuginema ka üsna segase fooni tingimustes?

Ringkonnakohus möönab, et esimese hankemenetluse lõpetamise koosmõju haldusasjades nr 3-17-1158 ja 3-17-1410 kohtute poolt tuvastatud asjaoludega loob üsna segase fooni Tallinna prügimajanduse hetkeolukorrast ja eesmärkidest, kuid kohtuotsus saab siiski tugineda konkreetses haldusasjas tuvastatule, mitte oletustele. (TlnRKo 3-18-452)

Kuidas osta uhiuut luksusautot?

Hankelepingu eeldatav maksumus ei saa põhimõtteliselt olla seotud sellega, kui palju raha on hankijal võimalik kulutada. Nimelt ei sõltu soetatava asja, teenuse või ehitustöö maksumus sellest, kui palju ostjal raha on, vaid sellest, millises hinnas ostja ja müüja kokku lepivad (turuhind). Näiteks ei saa väita, et uhiuue luksusauto soetamiseks sõlmitava lepingu eeldatav maksumus on 10 000 eurot, kuna ostuhuvilisel on „vaid“ nii palju raha. (VaKo 232-18/201257)

Mis ei peaks hankijat üllatama?

Et hankeid vaidlustatakse, ei saa olla hankijale üllatuslik või ettenägematu. (TlnHKo 3-17-2743)

Kuhu on ilmselgelt ebamõistlik pakkumuste esitamise tähtpäeva määrata?

Pakkumuste esitamise tähtpäeva määramine ajale, mil riigihange on peatatud ja keelatud on mistahes hankemenetluslike toimingute tegemine (v.a üksikud RHS-is sätestatud erandid), on ilmselgelt ebamõistlik. (VaKo 187-17/192426)

Kuidas nõuda dokumenti, mida keegi ei väljasta?

Vaidlustuskomisjon on seisukohal, et olukorras, kus Hankija ise möönab, et HD p-i 1.2 nõue pakkumuses esitamisele kuuluva dokumendi kohta, ei olnud täidetav, kuna sellist dokumenti ei väljastata, ei saanud Hankija lükata Vaidlustaja pakkumust tagasi põhjendusega, et see ei vasta nõudele, mida ei olegi võimalik täita. (VaKo 181-18/195561)

Kuidas veenda hankijat oma pakkumuse maksumuse põhjendatuses?

Üldsõnalised ja trafaretsed kinnitused stiilis „me ei ole eelarvestamisel eksinud“, „oleme kõigega arvestanud“, „oleme pika kogemusega“ jne ei ole kaugeltki piisavalt konkreetsed, sisulised ja detailsed, et veenda Hankijat oma pakkumuse maksumuse põhjendatuses. (VaKo 98-18/194709)

Kuidas olla tõsiseltvõetav?

Eeldus, et Vaidlustaja hinnakujunduse tulemus on ainuvõimalik, ning Kolmanda isiku pakkumuse maksumuse põhjendatust tuleks kontrollida üksnes sellele mittevastavuse tõttu ei ole tõsiseltvõetav. (VaKo 203-17/192632)

Mida hankija ei pea aimama?

Hankija, kes kontrollis OÜ Koduõde digiregistratuuri toimimist Vaidlustaja pakkumus(t)es näidatud lingi kaudu, ei pidanud aimama, et mingi teise süsteemi või lingi kaudu on võimalik digitaalselt registreeruda veel teistelegi erialadele, kui võimaldas link https://www.medicum.ee/registratuur/. (VaKo 193-18/194960)

Mis on saanud alapakkumuste kontrollist kontsessioonimenetluses?

Viimasel ajal on riigihankemaastiku kuumimad teemad olnud seotud kulinaarsete pähklitega (no pun intended), mille raames otsivad targad inimesed vastuseid küsimustele nagu kuidas defineerida mõistet „supp“ või mitu erinevat salatit on võimalik valmistada 18 koostisosast. Kuna minu külmkapist vaatab praegu vastu ainult üksik pudel proseccot, siis on ilmselt mõistlik, kui nende vaatenurkade avamine jääks tulevastes postitustes Kadri õlule.

Teema, mille üle täna mõtiskleda soovin, ei jää toitlustamisest siiski ülemäära kaugele, kuna alapakkumuste kontroll on ka toitlustushangetes terav ja päevakajaline. Täpsemalt ajendas mind kirjutama vähemalt kahes riigihangete vaidlustuskomisjoni (VaKo) lahendis (268-18/203204; 140-19/206446) väljendatud seisukoht, et teenuste kontsessioonilepingu sõlmimise menetluses ei ole RHS § 115 kohaldatav.

Naastes aegade hämarusse, võiks RHS 2007 alusel tekkinud kohtupraktika pinnalt järeldada vastupidist. Näiteks nn praamivaidlustes (3-15-127) asusid kohtud seisukohale, et riigihanke korraldamise üldpõhimõtetest tulenevalt peaks hankija lihtsustatud korras tellitava teenuse hankimisel vältima hankelepingu sõlmimist ettevõtjaga, kelle pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal. Selle tuvastamiseks tuli analoogia korras kohaldata tollase seaduse § 115 ekvivalenti, vaatamata sellele, et see säte lihtsustatud korras tellitavate teenuste menetluses automaatselt ei kohaldunud. Sama lähenemist on kohus kasutanud ka hilisemates kaasustes (vt näiteks 3-17-252; 3-17-1304; 3-17-255).

Lihtsustatud korras tellitavad teenused on kehtiva õiguse kohaselt valdavas enamuses sotsiaal- ja eriteenused. Riigihanke korraldamise üldpõhimõtted ei ole oluliselt muutunud ning nood kohalduvad samaväärselt nii sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluses, kui ka kontsessioonilepingu sõlmimise menetluses. Mõlemad viidatud menetlused pole formaalselt hankemenetlused. Seega ei näi vähemalt nendes nüanssides olema erinevust varasema ja kehtiva õiguse vahel. Kuid miks siis näivad kohtud ja VaKo olema sarnastes küsimustes erinevatel seisukohtadel?

Teises lõigus viidatud lahendites on VaKo § 115 kohaldamata jätmist põhjendanud esmalt sellega, et kontsessioonilepingu sõlmimise menetlus allub RHS 4. peatükile, kuid § 115 asub 2. peatükis. Sellele tähelepanekule ei saa vastu vaielda. Samas on olukord sisuliselt sama ka ees viidatud kohtulahendites, mis aga kohtuid ei häirinud.

Järgmisena on VaKo tuginenud Euroopa Kohtu lahendile Eurawasser. Pean siinkohal oma piiratust tunnistama, kuna ei saa lõpuni aru, kuidas selle lahendi tsiteerimine on seotud küsimusega, kas § 115 või selle analoogia on kontsessioonimenetluses kohaldatav.

Minu arusaam Eurawasseri sisust on see, et kohus pidi tõlgendama, millist lepingut saab pidada teenuste hankelepinguks ja millist teenuste kontsessiooniks. Olulist tähendust omas eeltoodu seepärast, et 2009. aastal polnud teenuste kontsessioonilepingud direktiividega harmoneeritud, kuid teenuste hankelepingud küll. Seega sõltus Eurawasseri kaasuses kohase menetluse valik lepingu liigist – kui tegemist olnuks teenuste hankelepinguga, kohaldunuks direktiiv ja kui tegu oli teenuste kontsessiooniga, siis üksnes Euroopa Liidu aluslepingutest tulenevad põhimõtted.

Eeltoodut väljendab ka asjaomastes VaKo otsustes viidatud punkt 44. Sellel kõigel ei näi olema aga pistmist küsimusega, kas kontsessioonimenetlus on Eesti õiguse kontekstis hankemenetlus või millised sätted selles menetluses kohalduvad. Teisisõnu ei saa sellest lahendist tuletada argumenti, mis omaks alapakkumuste kontrolli kohustuse osas sisulist kaalu.

Kolmandaks on VaKo § 115 kohaldamata jätmist põhjendanud sellega, et puudub lünk, mida peaks analoogia korras täitma hakkama. Täpsemalt öeldes on vaidlustuskomisjon tähelepanu väärivaks pidanud seda, et § 115 lg-s 2 on sätestatud reeglid alapakkumuste kontrollimiseks ehitustööde kontsessioonilepingu puhul, kuid mitte teenuste kontsessioonilepingute tarbeks. Sellest näib VaKo olema järeldanud, et seadusandja tahteks ongi olnud teenuste kontsessioonid § 115 kohaldamisalast teadlikult välja jätta.

Mõistan selle argumentatsiooni loogikat, kuid teades üsna isiklikult § 115 lg 2 kujunemislugu, siis ei tihkaks ise küll sedavõrd julgeid järeldusi teha. Kõnealuse lõike kehtestamise initsiatiiv tuli Maksu- ja Tolliametist ning ehitussektorist ja selle eesmärgiks oli näha ette erireeglid alapakkumuste kontrollimiseks ehitustööde puhul. Viide ehitustööde kontsessioonile sattus antud sättesse selle pärast, et sisuliselt pole ju vahet, kas hoone pannakse püsti ehitustööde hankelepingu või ehitustööde kontsessioonilepingu viljana, mõlemal juhul on ehitusplatsil töötajad, kellele võidakse maksta ümbrikupalka. Teisiti öeldes ei sõltu ümbrikupalga risk sellest, kas hoonet rajatakse ehitustööde hankelepingu või ehitustööde kontsessiooni raames.

Seega ei väljendu minu arvates ka § 115 lg 2 sõnastuse kaudu seadusandja tahe põhimõtteliselt välistada § 115 või selle analoogia kohaldamine teenuste kontsessioonilepingute korral, vaid § 115 lg 2 on sellises sõnastuses muudest kaalutlustest lähtudes.

Lõppastmes näib VaKo tugevaim argument § 115 kohaldamata jätmisel olema sisuliselt see, et kontsessioonilepingu sõlmimise menetluses 2. peatüki sätted automaatselt ei kohaldu ning kui hankija soovib mõnda selle peatüki sätet kohaldada, peab ta vastava sätte endale § 141 lg 1 alusel nii-öelda laenamise teel siduvaks tegema. Kui see kedagi sügavamalt peaks huvitama, siis „laenamise“ kontseptsioon ja viisid on väga hästi lahti kirjutatud RHS-i kommenteeritud väljaande § 126 juures ning seetõttu sellel pikemalt ei peatu.

Samas on VaKo oma praktikas „laenamisest“ ka nii-öelda kohtuliku aktivismi raames erisusi teinud, mõningal puhul otsustades, et üksikud 2. peatüki normid laienevad erimenetlustes ka siis, kui hankija pole neid ühelgi moel siduvaks teinud. Selliste fundamentaalsete normidena on VaKo praktikas tunnustust leidnud § 110 lg 1 mille kohaselt on pakkumus pakkujale siduv või ka sama paragrahvi lõige 3, millest lähtudes kinnitab pakkuja pakkumuse esitamisega kõigi riigihanke alusdokumentides esitatud tingimuste ülevõtmist (177-18/194960; 173-18/194960).

Seega ei ole seaduses või riigihanke alusdokumendis viite puudumine mingi 2. peatüki sätte kohaldamisele olnud VaKo jaoks ületamatuks takistuseks, et mõnda sätet siiski kohaldada.

Kirjeldatud puntras on minu jaoks lõppakordiks aga see, kas ka kehtiva RHS-i pinnalt tuleks lähtuda kohtu varasemast seisukohast, et riigihanke korraldamise üldpõhimõtted keelavad sõlmida hankelepingut ettevõtjaga, kelle pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal. Või tuleneb selline keeld üksnes mingite eripäraste asjaolude olemasolu korral. Kui selline keeld mõnel moel üldpõhimõtetest tuleneb, peaks sellest välja kasvama ka kohustus pakkumuse maksumuse põhjendatuses veenduda ja seda ka kontsessioonilepingu sõlmimise menetluses. See viib meid omakorda tagasi küsimuseni, kas teenuste kontsessiooni puhul tuleks muude meetodite puudumisel siiski § 115 analoogiat kohaldada.